Lausunto sosiaali- ja terveysalan kilpailusääntöjä arvioineen työryhmän raportista

Työ- ja elinkeinoministeriö

Työ- ja elinkeinoministeriön työryhmä esittää raportissaan kahta uutta erillissääntöä kilpailulakiin. Ne tulisivat voimaan samanaikaisesti sote- ja maakuntauudistuksen kanssa. Sama työryhmä valmisteli jo eduskunnalle annetut määräaikaiset sote-yrityskauppavalvontasäännökset (HE 76/2017 vp).

Ehdotuksista ensimmäinen asettaisi uuden ilmoitusvelvollisuuden sote-alan yrityskaupoille. Ilmoitusvelvollisuus koskisi yritysjärjestelyjä, joissa vähintään kahden osapuolen yhteenlaskettu liikevaihto Suomessa ylittää 20 miljoonaa euroa tai kummankin erikseen yli 2 miljoonaa euroa. Esitys ei muuttaisi viranomaisen käytettävissä olevaa tutkimisaikaa eikä edellytyksiä, joissa viranomainen voi asettaa yritysjärjestelylle ehtoja. Ehdotukseen sisältyy myös vapaaehtoinen ilmoitusvelvollisuus, viranomaisen otto-oikeus sekä taannehtiva puuttumisoikeus enintään 6 kuukautta sitten toteutettuihin yrityskauppoihin.

Ehdotuksista toinen toisi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle uuden toimivallan ottaa tutkittavakseen pienten, toimeksiantajastaan olennaisesti riippuvaisten sote-yritysten sopimusehtojen kohtuuttomuuden. Kyseessä olisi tavallaan ns. yrittäjänsuojalain laajennus tällä toimialalla: Asian tutkiminen ei olisi enää vain yrittäjän kanteen nostamisen varassa, vaan myös viranomaisaloitteinen puuttuminen sopimisvapauteen olisi mahdollista.

Suomen Yrittäjien (SY) lausunto

Suomen Yrittäjät suhtautuu esityksiin lähtökohtaisesti ja pääosin myönteisesti. Sote- ja maakuntauudistuksen kynnyksellä sote-markkinat ovat muuttuneet ja muuttuvat merkittävästi. On parempi seurata ja valvoa markkinoiden toimivuutta ennalta kuin jälkikäteen. Sote- ja maakuntauudistuksessa olemme esittäneet maakuntien järjestämisvastuuseen lisättäväksi nimenomainen vastuun palvelumarkkinoiden toimivuudesta alueellaan. On tarkoituksenmukaista huolehtia keskeisistä markkinoiden rakenteellisista kysymyksistä siten, että jälkikäteisen kontrollin tarve olisi mahdollisimman pieni.

Yrityskauppavalvonta on tarpeellista, vaikka siihen liittyy myös haittoja. Yrityskauppavalvonnalla on pystyttävä torjumaan myös julkisen tuotannon keskittymistä. Valvonnan haitat liittyvät pk-yrityksissä siihen, että tieto aiotusta yrityskaupasta voi aiheuttaa negatiivisia käyttäytymisvaikutuksia niin kaupan kohteen henkilöstössä kuin asiakkaissakin.

Yrityskauppavalvonta on ennakollista kilpailuvalvontaa, kun taas esitys pienten elinkeinonharjoittajien suojasta on jälkikäteistä. Jälkikäteinen valvonta rajaa sopimusvapautta ja voi vähentää oikeusvarmuutta. On siis otettava huomioon, että joissakin tilanteissa hyvää tarkoittava sääntely voi kääntyä itseään vastaan ja koitua lopulta pienyritysten haitaksi.

Ottaen huomioon, että valinnanvapauslainsäädäntö on palautunut uudelleenvalmisteluun, on mielestämme tarpeen samalla arvioida uudelleen tämän muistion ehdotuksia osana kokonaisuutta. Esitämme joitakin korjauksia, jotta kilpailusääntöjen haittoja yrityksille voitaisiin lieventää ja valvonnan hyötyjä parantaa.

SY esittää seuraavaa:

1. Esitetyn kilpailusääntelyn on katettava myös julkinen sote-tuotanto.
2. Pienimpien yritysten omistajanvaihdosjärjestelyiden sujuvuus turvataan säätämällä niille hyvin lyhyt valvonta-aika ja mahdollisesti tutkintarauhaa turvaamalla osapuolten anonymiteetti.
3. Taannehtivaa KKV:n puuttumisoikeutta jo toteutettuihin yrityskauppoihin ei säädetä.
4. Pienen yrittäjän suojasäännösten soveltamisalaa laajennetaan kattamaan kaikki maakunnan järjestämisvastuulla olevat sosiaali- ja terveyspalvelut.

Ennakollinen sote-yrityskauppavalvonta on tarpeellinen markkinoiden historiallisessa muutoksessa sote- ja maakuntauudistuksen alla – valvonnan ulotuttava myös julkiseen tuotantoon

Jo eduskunnalle annetun HE 76/2017 vp:n mukaan enin osa sote-alan yrityskaupoista tulisi väliaikaisesti Kilpailu- ja kuluttajavirastolle (KKV) ilmoitettavaksi ilman liikevaihtorajaa. Samalla yrityskauppavalvonnan puuttumiskynnys säilyisi ennallaan.

Suomen Yrittäjät on tukenut määräaikaisia yrityskauppavalvontasääntöjä, sillä markkinat keskittyvät nyt ennen uudistuksen voimaantuloa poikkeuksellisesti. Olemme johdonmukaisesti esittäneet omissa linjauksissamme tämän vaalikauden aikana, että sote-toimialalle tarvitaan omat kilpailuoikeudelliset säännökset, jotta rakenneuudistus tapahtuisi mahdollisimman hallitusti. Tavoite varmistaa markkinoiden toimivuus ja asiakkaiden valinnanvapauden toteutuminen hillitsemällä sosiaali- ja terveyssektorin keskittymistä on perusteltu.

Käynnissä on merkittävä rakennemuutos. Jos markkinat lähtevät keskittymään voimakkaasti, niiden vinoutumia on hyvin vaikeaa oikaista jälkikäteen. Muissakin EU-valtioissa on annettu toimialakohtaisia yrityskauppojen valvonta- ja muita säännöksiä, joten kyse ei ole täysin poikkeuksellisesta menettelystä.

Suomen Yrittäjät korostaa, että sote-uudistuksen kilpailuvaikutukset syntyvät kokonaisuutena. Nyt käsillä olevat erityiset kilpailuoikeudelliset säännökset ovat yksi tärkeä osa. On välttämätöntä, että sama kilpailuvalvonta kattaa niin julkisesti kuin yksityisesti tuotetut palvelut. Tämä on käsityksemme mukaan järjestettävissä esimerkiksi siten, että maakunnat velvoitetaan eriyttämään valinnanvapauspalveluiden tuotanto hylätyn sote-yhtiön sijaan esimerkiksi erilliseen liikelaitokseen, ja liikelaitos otettaisiin näiden ehdotusten soveltamisalaan.

On tärkeintä, että koko lainsäädäntöinfrastruktuuri vaikuttaa myönteisesti markkinoiden toimivuuteen ja kilpailuun. Nyt erityisesti valinnanvapauslain suhteen tehtävät lainsäädännölliset ratkaisut vaikuttavat siihen, millaiseksi markkinoille pääsyn edellytykset muodostuvat. Jos alalle tulon kynnykset tulevat liian korkeiksi, ei kilpailusäännöillä pystytä paikkaamaan tällaisia virheitä.

Pienille yrityskaupoille uusi valvonta on rasite

Lyhyempi tutkimisaika ja liikevaihtorajan täsmennys lievittäisi haittoja

Pysyvässä yrityskauppavalvonnassa on määräaikaisia sääntöjä tärkeämpää, että valvonta ei haittaa kohdeyritysten liiketoimintaa enempää kuin on välttämätöntä. Esitetyt soveltamisrajat vaikuttaisivat siten, että yli 20 miljoonan euron liikevaihdon yrityksen ollessa toisena osapuolena yrityskauppa tulee valvonnan piiriin, oli toinen osapuoli kuinka pieni tahansa, tai jopa eri toimialalta. Tällaisten liiketoimintakauppojen saattaminen yrityskauppavalvonnan piiriin ei liene tarkoituksenmukaista. Säännös olisi tarkoituksenmukaisempi sellaisena, jossa molempien kaupan osapuolten liikevaihdon tulisi joka tapauksessa ylittää esimerkiksi 2 miljoonaa euroa.

Yhdistettynä siihen, että pysyvän valvonnan säännöille ei esitetä uusia, nykyistä lyhyempiä käsittelyaikoja, esitys johtaa pitkään epävarmuuteen yritysjärjestelyn kohteessa. Tieto keskeneräisestä yritysjärjestelystä aiheuttaa epävarmuutta ja jopa irtisanoutumisia asiakkaissa ja henkilöstössä.

Pienimpiin valvonnan piiriin tuleviin järjestelyihin tulisi luoda mekanismi, jolla kohde saa luottamuksensuojan mahdollisimman pian, ja asiakkaiden ja henkilöstön epävarmuusaika jää mahdollisimman lyhyeksi. Tämä on perusteltua myös siksi, että pienten järjestelyiden tutkiminen vie vähemmän aikaa kuin suurten. Pienimpien järjestelyiden valvonta-aika viranomaisessa pitäisi rajata esimerkiksi 7 tai enintään 14 vuorokauteen.

Esitämme myös niiden tietojen supistamista, jotka vireillä olevasta yrityskauppavalvonnasta annetaan sitä pyytäville. Esimerkiksi kohteen kotimaakunta ja toimiala voivat olla julkisia, mutta henkilöstö- ja liikevaihtomäärät sekä pienemmän järjestelyn osapuolen nimi voivat paljastuessaan haitata liiketoimintaa. Anonymiteetti on perusteltu myös tutkimusrauhan näkökulmasta. Samaan tapaan kuin viranomaiselle, myös kohteelle on tasapuolisuuden vuoksi tarvetta antaa suojaa. Keskeneräisen asian yleisöjulkisuus voisi mielestämme olla nykyistä rajatumpi.

Taannehtiva puuttumisaika KKV:lle on tarpeeton

Esitetty taannehtiva puuttumisoikeus Kilpailu- ja kuluttajavirastolle on mielestämme viranomaisresurssin allokointia kohteeseen, jossa todellista vaikuttavuutta ei tapahdu. Vireillä on jo esitys tiukempien, ennen sote- ja maakuntauudistuksen voimaantuloa sovellettaviksi sote-yrityskauppavalvonnaksi, mikä mahdollistaa KKV:lle laajat tutkintavaltuudet. Taannehtiva puuttumisoikeus ei ole tarpeellinen. Kilpailu- ja kuluttajaviraston resurssit ovat tarpeellisempia muissa kilpailua turvaavissa tehtävissä.

Mahdolliset markkinoissa toteutuneet vinoumat tulee oikaista taannehtivan sote-yrityskauppavalvonnan sijaan mieluummin kehittämällä lainsäädäntöön oikeutta asettaa rakenteellisia korjaustoimenpiteitä. Tällaiset toimenpiteet tulee ehdottomasti kohdentaa myös julkisen sektorin toiminnasta aiheutuviin ongelmatilanteisiin. Niiden käyttöönottoa SY on tukenut Kilpailulain uudistamista pohtineessa työryhmässä ja mietintöön antamassaan lausunnossa keväällä 2017.

Vapaaehtoinen oikeus ilmoittaa yrityskauppa valvottavaksi on hyvä

Rajat alittaville yritysjärjestelyille esitetään vapaaehtoista oikeutta ilmoittaa järjestely valvottavaksi ennalta. Esitys on kannatettava. Se parantaisi oikeusvarmuutta. Sen lisääminen lainsäädäntöön tullee myös osoittamaan, millaista ennakollisen neuvonnan kysyntää yritysjärjestelyihin liittyy. Tieto on tarpeellisesta kilpailulainsäädännön kehittämisen jatkotarpeita arvioitaessa.

Pienten yrittäjien uusi suojasääntely on kannatettava

Soveltamisalaksi yleisesti maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvat sote-palvelut

Esitetty kilpailulain uusi luku kieltäisi suoran valinnanvapauden palveluita tuottavaa tai laboratorio- tai kuvantamispalveluita tai näiden analysointipalveluita tuottavaa elinkeinonharjoittajaa estämästä, vaikeuttamasta taikka vakavasti vaarantamasta siitä olennaisesti riippuvaisen pienen elinkeinonharjoittajan toimintaedellytyksiä sosiaali- ja terveydenhuollossa.

Kiellettyä vaikeuttamista tapahtuisi esimerkiksi:

1) asettamalla pienen elinkeinonharjoittajan toimitusehtojen, hinnoittelun tai muiden kaupan ehtojen suhteen huonompaan asemaan kuin muut vastaavassa asemassa olevat elinkeinonharjoittajat;

2) soveltamalla sellaisia sopimusehtoja, jotka olennaisesti rajoittavat pienen elinkeinonharjoittajan toimintamahdollisuuksia; tai

3) käyttämällä asemaansa kohtuuttomien etujen hankkimiseen siitä riippuvaiselta elinkeinonharjoittajalta,
ellei menettely johdu objektiivisesti hyväksyttävistä syistä. Pienen elinkeinonharjoittajan käsitteen osalta esityksessä viitataan kirjanpitolain kokokäsitteistöön.

Suomen Yrittäjien mielestä esitys on kannatettava, mutta soveltamisala on liian suppea. On hyvä, että ongelmatilanteet eivät näiltä osin jää vain pienen yrityksen oman kanteen nostamisen varaan, vaan viranomainen voi ottaa asian arvioitavakseen omasta aloitteestaan.

Esitetty sääntely toimii oikeansuuntaisesti myös ennaltaehkäisevästi, ja pidämme sitä toteuttamiskelpoisempana kuin muistiossa arvioituja muita sääntelyvaihtoehtoja. Kilpailu- ja kuluttajaviraston nykyinen mahdollisuus priorisoida tehtäviään vaikuttaa jo siten, että säännöstä tuskin ylisovellettaisiin.

Samantyyppinen pienen suoja -sääntelyratkaisu voisi toimia laajemminkin. Sosiaali- ja terveydenhoitoalan ohella se voisi turvata tervettä kilpailua kaikissa maakunnan järjestämisvastuulla olevissa tehtävissä. Vastaavalle sääntelyratkaisulle olisi tarvetta myös esimerkiksi jätealalla.

Esitämme, että sääntelyn tulee ensiksi kattaa myös julkiset sote-toimijat. Toiseksi esitämme, että uusi pienen elinkeinonharjoittajan suojasäännös koskisi kaikkia maakunnan järjestämisvastuulla olevia sosiaali- ja terveyspalveluja, kuten esimerkiksi erikoissairaanhoitoa. Myös tämän säännösesityksen osalta on tärkeää, että yrityksen voivat saada ennalta neuvontaa KKV:sta.

Suomen Yrittäjät

Mikael Pentikäinen Satu Grekin
toimitusjohtaja kilpailuasioiden päällikkö