Raporttiluonnos jakamistalouteen liittyvien kysymysten vaihtoehtoisista ratkaisutavoista

Työ- ja elinkeinoministeriö

Työ- ja elinkeinoministeriö pyytää Suomen Yrittäjiltä lausuntoa virkamiestyöryhmän raporttiluonnoksesta, joka sisältää jakamistalouteen liittyvien kysymysten vaihtoehtoisia ratkaisutapoja. Raportissa esitetään erilaista pohdintaa liittyen jakamistaloudessa tehtävään työhön, työsuojeluun, kilpailuoikeuden soveltamiseen itsensätyöllistäjiin, verotukseen sekä lyhytaikaiseen majoitustoimintaan. Raportin tavoitteena on tarjota eväitä mahdolliseen jatkotyöhön ja poliittisen päätöksenteon tueksi.

4 luku: Työ jakamis- ja alustataloudessa

Raportissa jakamis- ja alustatalouksien nähdään muuttavan perinteistä työsuhteisiin perustuvaa työelämää. Työoikeudelliselta kannalta jakamistalouteen arvioidaan liittyvän haasteita silloin, kun on epäselvyyttä jakamistaloudessa työskentelevien työoikeudellisesta asemasta. Raportissa todetaan, ettei yksiselitteistä vastausta siihen, onko alustataloudessa tehtävässä työssä kyse työsuhteesta vai muunlaisesta työntekosuhteesta, ole toistaiseksi kyetty antamaan.

Teknologian kehittymisen myötä tulleet uudet tavat välittää työtä ja laskuttaa osaamisesta ovat toki johtaneet erilaisten alustojen kautta toimivien henkilöiden epävarmuuteen siitä, millä statuksella he kulloinkin työtä tekevät. Katsomme, ettei asia juridisesti ole kuitenkaan yhtä ongelmallinen. Alustataloudessa ja sen tarjoamissa ratkaisuissa on lähtökohtaisesti kysymys digitaalisesti toteutetuista ratkaisuista, joiden kautta henkilöt ja yritykset voivat ostaa ja myydä työpanostaan joko työsuhteessa, yritykseltä yritykselle tai yritykseltä yksityishenkilölle.

Suomen työ- ja sosiaalivakuutuslainsäädännössä on selkeä jaottelu työsopimussuhteiseen työhön ja muuhun taloudellista hyötyä tavoittelevaan toimintaan eli yrittäjätyöhön. Työsopimuslaissa määritellään, millä edellytyksillä työntekijän ja työnantajan välille syntyy työsopimussuhde.

Rajaus on hyvä ja tarkka. Kaikki virkasuhteiden ulkopuolella tehtävä työ on määriteltävissä olemassa olevien rajausten perusteella jompaankumpaan edellä mainitusta kategoriasta, minkä jälkeen henkilön oikeudet ja velvollisuudet seuraavat statusta. On totta, että lisääntynyt yrittäjämäinen tapa tehdä työtä työsopimussuhteessa voi haastaa rajanvedon työn tekijöiden arjessa erityisesti, jos osa työmarkkinoiden toimijoista pyrkii rajanvetoa tietoisesti hämärtämään. Juridisesti rajanvetokysymys ei kuitenkaan ole toistaiseksi aiheuttanut ongelmia. Emme usko näin tapahtuvan lähitulevaisuudessakaan.

Yleisesti on syytä huomata, että huolimatta työmarkkinoiden ja työn murroksesta, nykymuotoinen työsopimukseen perustuva tapa tehdä työtä ei näytä olevan katoamassa. Kaksi kolmasosaa työllisistä työskentelee työsopimukseen perustuvassa vakituisessa kokoaikatyössä, eikä heidän suhteellinen osuutensa ole työmarkkinoilla juuri 2000-luvulla muuttunut.

Työskentelytavoissa sen sijaan on tapahtunut muutosta sekä siinä, millaista osaamista työmarkkinoilla tarvitaan. Ajan ja paikan sijaan yhä useammin työsopimussuhde sidotaan työn tulokseen. Asia ei ole työmarkkinoilla uusi, mutta asiantuntijatyön sekä työn ja ei työn välisen rajanvedon haasteiden yleistymisen myötä on tällä hallituskaudella pyritty jo muuttamaan vanhentunutta työlainsäädäntöämme vastaamaan tätä päivää.

Alustatalouden ja työn tulevaisuudesta keskusteltaessa on hyvä huomioida myös se, että tällä hetkellä Suomessa vallitsee sääntelyn osalta kahtiajako sopimusvapauden ideaalissa. Yhtäältä yrittäjätyössä sopimusvapaus on lähes rajaton (pl. kohtuuttomat sopimusehdot) ja toisaalta työsuhteisessa työssä se on erittäin rajallinen. Tämä jako ajaa markkinoita toimimaan tavalla, joka preferoi yrittäjätyötä. Tämä on jo tällä hetkellä nähtävissä yksinyrittäjien kasvuna ja työnantajayritysten määrän laskuna.

Tämä kahtiajako aiheuttaa enenevässä määrin lainsäädännöllisiä haasteita. On kysyttävä, voidaanko pidemmällä aikavälillä ylläpitää järjestelmää, jossa tietyn tyyppisessä työssä sopimusvapaus on laaja ja toisen tyyppisessä työssä hyvin kapea. Emme kannata yrittäjätyön sopimusvapauden kaventamista, vaan sääntelyä tulee kehittää liberaalimpaan suuntaan nimenomaan työsuhteissa työssä.

Työvoimatutkimuksen mukaan vuonna 2017 oli Suomessa vain 0,3 prosenttia 15-74-vuotiaista hankkinut edellisen vuoden aikana vähintään yhden neljäsosan ansioistaan erilaisten digitaalisten alustojen kautta. Toistaiseksi ilmiö on siis tilastojen valossa marginaalinen. Mikäli mukaan otetaan kaikki alustojen kautta tulojaan hankkineet, nousee osuus noin 7 prosenttiin. Tältä osin on kuitenkin huomattava, että näistä valtaosalla tuloja oli kertynyt nettikirpputoreilta, ja saadut tulot olivat määrältään pieniä. Kansainvälinen vertailu on vaikeaa, koska vertailtavat tilastot ovat toistaiseksi puutteelliset. Tuoreimpien ja kattavimpien kansainvälisten tutkimusten (14 EU-maata) mukaan noin 2 % aikuisväestöstä työskentelee viikossa yli 20 tuntia tai saa yli puolet tuloistaan alustojen kautta.

Lausuntopyynnössä pyydettiin erikseen nimeämään, miten alustatalouden piirissä työtä tekevän oikeudellinen asema parhaiten selkiytettäisiin. Katsomme, että oikeusasemaa koskeva ratkaisu tulee jättää tulevan oikeuskäytännön varaan. Suomen työ- ja sosiaalivakuutuslainsäädännössä on selkeä jaottelu työsuhteiseen ja yrittäjätyöhön, jonka pohjalta pystytään tilannekohtaisesti tulkitsemaan henkilön juridinen status. Alustatalouden epämääräisen yläkäsitteen alla tapahtuu monenlaista työtä, joten uuden kategorian luominen aiheuttaisi lähinnä uusia rajanveto-ongelmia. Jos nyt tapahtuvan työnteon tulkitseminen yrittäjätyöksi nähdään ongelmaksi, ei myöskään osan yrittäjätyöstä määrittäminen työsuhteiseksi toiminnaksi ratkaise koettua ongelmaa, vaan siirtää sen toisaalle heikentäen pahimmillaan alustojen kautta työskentelevien toimeentuloa.

5 luku: Kilpailuoikeuden soveltaminen itsensätyöllistäjiin

Raportissa esitetään, että EU:n kilpailuoikeuden soveltamista itsensätyöllistäjiin on tutkittava tapauskohtaisesti. Arvioon saadaan tukea pääsääntöisesti yrityksen ja työntekijän EU-oikeudellisista käsitteistä. Lisäksi raportissa on ansiokkaasti listattu seikkoja, jotka määrittelevät milloin henkilön tulkitaan olevan näennäisesti itsenäinen ammatinharjoittaja, johon kilpailulainsäädäntöä ei sovelleta.

Vaikka työntekijä ja näennäisesti itsenäiset ammatinharjoittavat jäävät EU:n kilpailulainsäädännön soveltamisen ulkopuolelle, on huomioitava, että työntekijän on noudatettava kilpailulainsäädäntöä työnantajaan koh-distuvan kilpailuoikeuden soveltamisen johdosta. Työntekijä ei esimerkiksi voi sopia asiakashinnoista kilpailevan yrityksen työntekijän kanssa edes vapaa-ajallaan. Kuten raportissakin todetaan, kilpailulakia ei sen sijaan sovelleta sopimuksiin eikä järjestelyihin, jotka koskevat työmarkkinoita.

Raportissa ei oteta vahvasti kantaa siihen, onko kilpailuoikeuden soveltaminen itsensätyöllistäjiin riittävän selkeää nykylainsäädännön perusteella, ja tulisiko itsensätyöllistäjien elinkeinonharjoittajan statuksen arviointia muuttaa. Raportissa ei myöskään punnita konkreettisia vaihtoehtoja sille, mitä muutoksia olisi tarpeen tehdä kilpailuoikeuden soveltamisen osalta.

Suomen Yrittäjät pitää oikeusvarmuuden näkökulmasta tärkeänä, että jakamistalouteen osallistuvalle on selvää, pidetäänkö toimijaa elinkeinonharjoittajana, jonka on sovellettava kilpailulainsäädäntöä. Itsensätyöllistäjä ei tulkintaepäselvyyksien johdosta välttämättä kykene tätä itse arvioimaan. Tämä voi nostaa jakamistalouteen osallistumisen kynnystä.

Raportissa ei myöskään arvioida laajemmin eri vaihtoehtoja siitä, miten itsensätyöllistäjää tulisi arvioida kilpailuoikeuden valossa. Raportissa ei esimerkiksi oteta huomioon tilannetta, jossa itsensätyöllistäjä ei täytä työntekijän tai näennäisesti itsenäisen ammatinharjoittajan tunnusmerkkejä, mutta saattaa täyttää vertikaalisessa ryhmäpoikkeusasetuksessa määritellyn agentin tunnusmerkit.

Suomen Yrittäjät yhtyy raportissa esitettyyn johtopäätökseen, joka mu-kaan soveltamistulkintaa on haettava EU-oikeudellisesta sääntelystä tai EUT:n tulkinnan kautta. Katsomme, että nykyinen EU-kilpailulainsäädäntö ja oikeuskäytäntö antavat riittävät pelisäännöt kilpailuoikeuden soveltamiseen jakamistaloudessa, eikä uutta kansallista kilpailuoikeudellista sääntelyä ole tarpeen lisätä. Itsensätyöllistäjien näkökulmasta kilpailuoikeuden soveltamiseen jakamistaloudessa olisi kuitenkin hyvä saada selkeyttävää ohjeistusta ja riittävää neuvontaa.

Huomautamme, että jakamistalouden eri osapuolten neuvotteluasema ei aina ole yhtä vahva. Tilanteessa, jossa itsensätyöllistäjä täyttää elinkeinonharjoittajan kriteerit, itsensätyöllistäjä on yleensä suhteellisen heikossa neuvotteluasemassa suuriin alustalouden toimijoihin nähden. Kilpailulainsäädäntö ja siinä määritelty määräävän markkina-aseman hyväksikäytön kielto ei tuo riittävää suojaa itsensätyöllistäjälle.

Tältä osin olisi arvioitava mahdollisuutta antaa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle oikeus puuttua myös yritysten välisiin kohtuuttomiin sopimusehtoihin. Lisäksi esitämme, että yrittäjänsuojalakia tarkastellaan uudelleen ja kartoitetaan sen soveltamisen ongelmakohdat jakamistalouteen osallistuvien itsensätyöllistäjien osalta.

Jakamistaloudella on markkinoiden kilpailullisuutta ja kuluttajien valin-nanmahdollisuuksia edistäviä vaikutuksia. Näin ollen jakamistalouden toimintamahdollisuudet turvaava lainsäädäntö ja riittävä ohjeistus voi parhaimmillaan lisätä markkinoiden toimivuutta ja uudistumiskykyä.

6 luku: jakamistalous ja työsuojelu

Kuten luvun 4 osalta on todettu, työntekijän ja yrittäjän käsitteet on pidettävä selkeästi erillään. Tämä liittyy suoraan työsuojelua ja työterveyshuoltoa koskeviin kysymyksiin, sillä näiden roolien erillään pitäminen selkeyttää myös työsuojelulainsäädännön soveltamista.

Raporttiluonnoksessa alusta- ja jakamistaloudet nähdään usein liian kapea-alaisesti. On huomattava, että alustojen kautta toiminta voi olla hyvin laajasti erilaista aina selvästä harrastetoiminnasta laajaan yritystoimintaan (esim. nettikirpputoreilla myynti, joka voi olla satunnaista tai täysin ammattimaista). Alusta- ja jakamistaloudesta puhuttaessa tulisikin välttää stereotypioita, sillä alustoja on jo nyt hyvin erilaisia, eikä niiden kehittymistä voida ennustaa.

Yksi olennainen kysymys alusta- ja jakamistaloudessa on, että työtä voidaan tehdä ajasta ja paikasta riippumatta. Vaikka kyse olisi työsuhteesta, työnantajan voi käytännössä olla mahdotonta valvoa työturvallisuutta siten, kuin se perinteisesti ymmärretään. Työntekijällä on myös itse velvollisuus huolehtia työturvallisuudesta, ja itsenäisessä työn suorittamisessa tämä korostuu.

Työturvallisuuden ja työkyvyn riskitekijöiden merkitystä ei tulisi liioitella alusta- ja jakamistaloudessa. Raporttiluonnoksessa on korostettu digitaalisuuden tuomaa psykososiaalisen kuormituksen merkitystä ja saavutettavissa olemisen negatiivisia vaikutuksia. On kuitenkin huomattava, että tämänkaltainen kuormitus koetaan hyvin yksilöllisesti eikä se välttämättä aiheudu yksinomaan alustan käytöstä tai jakamistalouden ilmiöistä. Alustat voivat päinvastoin tarjota mahdollisuuden olla käytettävissä juuri silloin, kun se henkilölle sopii.

Raporttiluonnoksessa on myös esitetty huoli roolien sekoittumisesta sekä työterveyteen ja -turvallisuuteen liittyvän vastuunjaon epäselvyyksistä. Tältä osin on tärkeä pitää mielessä, että nykyinen työntekijä-yrittäjä -rajanveto toimii ennen kaikkea selventävänä. Raporttiluonnoksessa on esitetty vaihtoehtoja, joiden mukaan esimerkiksi mallia vastuunjakoon ja velvollisuuksiin haettaisiin vuokratyötilanteista tai rakennusalalla lakiin sisältyvästä yhteisen työpaikan käsitteestä.

Tällainen lähestymistapa ei ole toivottava. Se pikemmin lisäisi epäselvyyksiä ja erilaisten tilanteiden tulkinnanvaraisuutta, koska ennen vastuiden määrittämistä pitäisi selvittää, onko kyseessä ”vuokratyön kaltainen” tilanne tai toimisiko alusta tai jakamistalouden toiminta ”yhteisen työpaikan kaltaisesti”. Määrittelyongelmat ovat ilmeisiä ja tällainen lähestymistapa saattaisi myös johtaa tavoiteltua päinvastaiseen lopputulokseen. Käytännössä määrittely voisi johtaa siihen, ettei monikaan alusta olisi asemassa, jossa työsuojeluvelvoitteet realisoituisivat. On parempi, että vastuut ja velvoitteet perustuvat nykyisen mallin mukaan työsuhteen ja yrittäjätyön erottelulle. Yhdenmukaisuus tämän jaottelun kanssa myös työsuojelukysymyksissä lisää järjestelmän selkeyttä.

Työterveyshuollon ulottaminen yrittäjätyöhön ja sen kattavuuden yleinen parantaminen edellyttää toimenpiteitä, mutta ei varsinaisesti liity alusta- tai jakamistalouteen. Työterveyshuollon kannustimia voitaisiin parantaa ja kehittää järjestelmää, jossa työterveyshuollon palveluja voitaisiin hankkia nykyistä joustavammin myös tilanteisiin, joissa henkilö toimii esimerkiksi samanaikaisesti työntekijänä ja yrittäjänä. Tämä on kuitenkin alusta- ja jakamistaloudesta erillinen kysymys.

Lausuntopyynnössä pyydettiin määrittelemään, miten jakamistaloudessa voitaisiin parhaiten edistää työterveyttä ja työturvallisuutta. Pidämme tärkeänä, että taataan sujuvat siirtymät eri roolien välillä. Suomessa on toimiva ja selkeä rajanveto siihen, milloin työtä tehdään työsuhteessa ja milloin toiminta jää työsuhteen määritelmän ulkopuolelle. Lainsäädäntömme työsuojelun oikeuksien ja velvollisuuksien osalta perustuu tähän erotteluun, eikä sitä tule muuttaa.

Sen sijaan on varmistettava, että työn suorittajilla on mahdollisuus toimia joustavasti välillä työntekijänä ja välillä yrittäjänä. Tämä parantaa myös työsuojelun toteutumista, kun on selvää, milloin kyseessä on työsuhde ja siten myös työsuojelun velvollisuudet soveltuvat. Tiedonsaannin ja informaatio-ohjauksen tehostaminen edesauttavat tämän vaihtoehdon toteumista, mutta on pidettävä huolta. Samalla on pidettävä huolta, että viranomaisten tulkinnat työsuhteen olemassaolosta ovat yhtenevät.

7 luku: Jakamistalouden palveluiden verotus

Jakamistalouden palveluiden verotusta pohdittaessa on oikeudenmukaisen veronkannon lisäksi tärkeää mahdollistaa se, että jakamistalouden verotuksessa toimijoiden hallinnollinen taakka ei kasva. Lisäksi verotussääntöjen tulisi olla selkeitä siten, että verotuksen ennakoitavuus ja oikeusvarmuus voidaan turvata.

Luonnoksessa on otettu lähtökohdaksi Suomen neutraali verojärjestelmä, joka edellyttää, että jakamistalouden piirissä tapahtuvaa toimintaa arvioidaan verotuksessa samalla tavoin kuin muissakin ympäristöissä tapahtuvaa toimintaa. Näkemyksemme mukaan neutraali lähestymistapa on perusteltu Suomen laajaan veropohjaan perustuvan verojärjestelmän kannalta.

Luonnoksessa ehdotetaan uudistettavaksi sivullisen tiedonantovelvollisuutta siten, että jakamistalouden alustan olisi annettava tiedot välittämistään tavaran ja palvelujen myyntitapahtumista. Ilmoitusvelvollisuuden asettaminen saattaa kuitenkin olla haastavaa, sillä useat alustat ovat ulkomaisten yritysten omistuksessa. Tältä osin olisi tärkeää edistää yhteisiä tiedonantovelvollisuuksia koskevia sääntelyratkaisuja EU-tasolla.

Näkemyksemme mukaan yhteisten ratkaisujen löytäminen EU-tasolla on kannatettavaa toimijoiden kansainvälinen toiminta huomioiden. Samalla tulee kuitenkin huolehtia siitä, ettei toimijoiden hallinnolliset kustannukset kasva liian suuriksi.

Luonnoksessa viitataan Verohallinnon harmaan talouden selvitysyksikön esitykseen, jossa suositellaan, että Suomessa otettaisiin käyttöön fiskaalinen kassajärjestelmä. Ehdotetulla järjestelmällä varmistettaisiin, että Verohallinto saa myyntitapahtumatiedon muuttumattomana tavaroiden ja palveluiden kuluttajakaupassa. Järjestelmää olisi esityksen mukaan mahdollista laajentaa jatkossa koskemaan myös yritysten välistä kauppaa ja alustataloutta.

Tavoite vähentää harmaata taloutta ja parantaa yritysten kilpailuneutraliteettia on kiistatta peruteltu ja kannatettava. Verohallinnon selvityksessä kuitenkin todetaan, että kuluttajakaupassa merkittävä kilpailuhaittaa aiheuttava petosmuoto on myynti kassan ohi. Käsityksemme mukaan ehdotettu fiskaalinen kassajärjestelmä helpottaisi puuttumista vain niihin petosmalleihin, jotka tapahtuvat myynnin kirjauduttua kassajärjestelmään. Ehdotetulla uudistuksella voitaisiinkin käytännössä puutua vain hyvin kapeaan osaan kuluttajakaupan petosmalleista.

Taloushallinnon digitalisaation edistäminen on kannatettavaa. Digitalisaation tulee kuitenkin huomioida yrityksen omat lähtökohdat. Yritysten valmiudet järjestelmien uudistamiseen ja täysimääräiseen hyödyntämiseen ovat eritasoisia. Riippuen fiskaalisten kassajärjestelmien toteutustavasta, ehdotus tarkoittaisi merkittäviä päivityksiä järjestelmiin sekä laitteiden uusimista ja siten kustannuksia yrityksille.

Näkemyksemme mukaan järjestelmistä saatavat hyödyt suhteessa kustannuksiin on tärkeä arvioida, jotta tarvittavat toimenpiteet voidaan kohdentaa oikein. Esimerkiksi maksudatan hyödyntämisen tärkeys petostorjunnassa korostuu jatkuvasti, kun käteisen käyttö samalla vähenee. Lisäksi arvioitaessa fiskaalisten kassajärjestelmien soveltuvuutta Suomeen, on otettava huomioon mahdolliset tulevat toimenpiteet alv-raportoinnin kehittämisessä.

EU:n komission ehdotus maksuvälittäjiä koskevasta direktiivistä vaikuttaa osaltaan Verohallinnon saamaan tietoon. Direktiivin tavoitteena on mm. maksunvälittäjiltä saatavan datan hyödyntäminen alv-petosten torjunnassa. Näkemyksemme mukaan on perusteltua selvittää maksuliikennetietojen hyödyntämistä niihin harmaan talouden ja alustalouden ongelmiin, joilla Verohallinto perustelee fiskaalisen kassajärjestelmän tarvetta.

Luonnoksessa todetaan, että mikäli jakamistalouden alustoilta saataisiin kattavasti tietovirtaa myyntitapahtumista, voitaisiin selvittää mahdollisuuksia asettaa alustoille velvollisuus pidättää ennakonpidätys välittämistään suorituksista. Luonnoksen mukaan näin voitaisiin yksinkertaistaa ja tukea jakamistalouden alustoilta saatavista tuloista maksettavan veron suorittamista.

Näkemyksemme mukaan ennakonpidätysvelvollisuus vaatii tarkempaa selvitystä. Tämän osalta on huomioitava esimerkiksi se, minkälaisesta tulosta on saajan kannalta kysymys. Ennakonpidätysvelvollisuuden soveltuminen eri tulomuotoihin vaihtelee. Lisäksi on huomioitava verovelvolliselle syntyvien kulujen jakautuminen yksityistalouteen ja tulonhankkimistoimintaan kuuluviksi sekä tulonhankkimismenojen määrä. Esimerkiksi vuokraustoiminnassa merkittävä osa tulonhankkimismenoista jäisi ennakonpidätystä toimittaessa huomioimatta. Ennakonpidätys edustaisi karkeaa arviota verotettavan tulon määrästä. On kuitenkin selvää, että verovelvollisella olisi mahdollisuus vaatia vähennysten tekemistä säännönmukaisessa verotuksessa.

Suomen Yrittäjät

Janne Makkula Tiina Toivonen
työmarkkinajohtaja lainsäädäntöasioiden päällikkö