Lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä

Oikeusministeriö

1. Suomen Yrittäjät kannattaa avoimuuden lisäämistä

Oikeusministeriö on teettänyt julkisuuslain soveltamisalaa koskevan selvityksen, jossa esitetään erilaisia vaihtoehtoja julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Selvitykseen sisältyy ehdotuksia myös muista keinoista avoimuuden lisäämiseksi.

Huomionarvoista selvityksessä on, että valtio- ja kuntaomisteisten yhtiöiden määrä ja arvo on poikkeuksellisen suuri Suomessa. Tästä syystä on erityisen tärkeää, että julkisyhteisöjen määräämisvallasta olevista yhteisöistä ja julkisten varojen käytöstä on riittävästi ja avoimesti tietoja saatavilla. Tiedonsaantioikeus onkin perustuslaissa säädetty perusoikeus.

Myös korruption ehkäisemisen keinoja tutkinut Harmaa talous ja hankinnat -työryhmän raportissa (2019) on huomioitu hallinnon yhtiöittämisen aiheuttamat puutteet liittyen julkisen rahankäytön läpinäkyvyydelle. Raportissa todetaan esimerkiksi, että julkisten hankintojen läpinäkyvyys heikkenee julkisin varoin rahoitetussa yhtiömuotoisessa toiminnassa, eikä julkisuuslain ja hankintalain tavoitteiden mukainen avoimuus toteudu täysmääräisenä.

Suomen Yrittäjät kannattaa avoimuuden lisäämistä ja julkisuuslain soveltamisalan huomattavaa laajentamista sekä tähän liittyvää tarkempaa jatkoselvitystä lainvalmistelun tueksi. Julkisten varojen käytön avoimuus tulisi varmistaa kaikissa tilanteissa; myös yhtiöissä, jotka ovat kunnan tai valtion kokonaan omistamia, tosiasiallisessa ohjauksessa, määräysvallassa ja valvonnassa, mutta eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla.

2. Suomen Yrittäjät kannattaa laajinta ehdotusta

Ehdotetuista julkisuuslain muutosvaihtoehdoista Suomen Yrittäjät kannattaa laajinta vaihtoehtoa, jossa kaikki julkisomisteiset yhtiöt olisivat julkisuuslain soveltamisen piirissä pörssiyhtiöitä lukuun ottamatta.

Kuten selvityksessäkin todetaan, osaamisen puute tai mahdolliset muut syyt, kuten yleinen kiire hallinnossa, aiheuttavat sen, että laillisuusvalvojille kannellaan tapauksista, joissa kysymys on yksinkertaisistakin julkisuuslain säännösten soveltamisesta. Lisäksi mikäli julkisuuslain soveltaminen on kyseiselle yksikölle epäselvää, tämä saattaa johtaa tietojen salaamiseen varmuuden vuoksi.

Julkisuuslain laajentamisen jälkeen monimutkaista arviointia siitä, toimiiko yritys markkinoilla vai ei, ei olisi tarpeen enää tehdä. Jos julkisuuslakia laajennettaisiin siten, että se soveltuisi kaikkiin markkinoilla toimiviin julkisomisteisiin yhtiöihin, pörssinoteerattuja yhtiöitä lukuun ottamatta, sen soveltaminen olisi täten aiempaa yksinkertaisempaa. Julkisuuslain salassapitosään­nöksiä voidaan samalla muokata sellaisiksi, että ne suojaavat liikesalaisuuksia ja yhtiöiden kaupallisia intres­sejä.

Perusvaihtoehdossa sen sijaan ehdotetaan, että julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jätettäisiin yhtiöiden toiminta niiltä osin, kun ne toimivat avoimessa kilpailuasemassa markkinalla, jollei yhtiö hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä julkista hallintotehtävää. Perusvaihtoehtoa puoltavina tekijöinä selvityksessä esitetään sitä, että avoimessa kilpailuasemassa toimivien yhtiöiden tarkoituksena on tulonhankinta julkisyhteisölle. Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että toiminnassa saatetaan käyttää verovaroin hankittuja resursseja, vähintäänkin omistajaohjaukseen käytetyn virkamiestyön kautta, jolloin riittävä avoimuus ja tiedonsaantioikeudet on turvattava.

Juuri kyseisten yhtiöiden toiminta markkinoilla voikin aiheuttaa kilpailuneutraliteettiongelmia, jolloin yhtiön toiminnan avoimuusvelvollisuuden laajentaminen on tärkeää. Lausuttavana olevassa selvityksessäkin todetaan, että Ruotsin kilpailuviranomainen on kilpailuneutraliteetin toteutumisen kannalta pitänyt erityisen ongelmallisena julkisen sektorin hinnoittelun läpinäkymättömyyttä, jolloin on vaikea todeta sisältääkö alhaisempi hinta subventiota julkisen vallan taholta. Tämä on valtion varojen tehotonta käyttöä.

Kilpailulain 7.6.2019 voimaan tullut muutos kirjanpidon eriyttämisvelvollisuudesta Suomessa lievittää osaltaan kilpailuneutraliteettiin liittyviä ongelmia. Koska kyseinen velvoite soveltuu kaikkiin kunnan, kuntayhtymän, valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluviin yksiköihin niiden harjoittaessa kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa, myös julkisuuslaki on syytä ulottaa koskemaan vastaavia yksikköjä, jotka toimivat markkinoilla.

3. Julkisia toimijoita koskeva lainsäädäntö tulisi olla yhdenmukainen

Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen tulisi johtaa koherenttiin ja kokonaisvaltaiseen lopputulokseen myös eri lainsäädäntöjen näkökulmasta. Esimerkiksi hankintalainsäädäntö ei sisällä varsinaisia velvoitteita asiakirjajulkisuuden osalta tarjouskilpailun jälkeen. Tällöin arviointi tehdään julkisuuslain nojalla.

Julkisuuslain ja hankintalain mukaan viranomaisen ja hankintayksikön määritelmät eivät kuitenkaan ole yhteneviä. Tämä tarkoittaa sitä, että julkisuusperiaate ei toteudu kaikkien hankintayksiköiden osalta. Suomen Yrittäjien mielestä hankintayksiköt tulisi kuitenkin mieltää julkisuuslainsäädännön tarkoittamina viranomaisina riippumatta niiden organisaatiomuodosta, koska kyse on julkisilla varoilla tehtävistä hankinnoista.

Suomen Yrittäjien jäsenet ovatkin useasti törmänneet tiedonsaantiongelmiin hankintayksiköiden kanssa asioidessaan. Hankintayksiköt ovat kieltäytyneet antamasta yrityksille julkisiin hankintoihin liittyviä päätöksiä tai muita asiakirjoja. Hankintayksiköt ovat perustelleet kieltäytymistään sillä, että koska hankintayksikkö ei täytä viranomaishankintayksikön määritelmää, ei sen tarvitse luovuttaa asiakirjoja julkisuuslain nojalla.

Lisäksi julkisuuslakia tulisi soveltaa myös kaikkiin yhteishankintayksikköihin ja hankintayksiköiden sidosyksikköihin, sillä niiden toiminta sisältää merkittävää julkisten varojen käyttöä. Tutkimuksen mukaan hankintayksiköt jättävät kilpailuttamatta Suomessa jopa 15 miljardin euron arvosta hankintoja, jotka tehdään esimerkiksi sidosyksiköiltä (Kivistö & Virolainen 2019: Public procurement spend analysis at a national level in Finland, Journal of Public Procurement, Vol. 19 Issue: 2, s.108-128).

On kestämätöntä, että kuntaomisteinen yhtiö voi perustella sidosyksikköasemaansa hankintalain perusteella ja samanaikaisesti julkisuuslain nykysanamuodon nojalla evätä tiedonsaantioikeuksia, vaikka kyseinen yksikkö saa merkittäviä julkisia varoja toimintaansa.

Edellä esitetyn perusteella kaikkien hankintayksiköiden ja niiden sidosyksikköjen tulisi noudattaa julkisuuslakia. Julkinen toimija rahoittaa tai valvoo näiden yksiköiden toimintaa tai nimeää sen hallintoelimisten yli puolet ja siten ne käyttävät toiminnassaan julkisia varoja vähintäänkin epäsuorasti.

4. Julkisyhteisön määräysvallan määritelmä

Julkisuuslain 4 a §:n mukaista määräämisvallan käsitettä ehdotetaan selvityksessä muutettavaksi. Tätä varten selvityksessä läpikäydään vaihtoehtoisia määritelmiä. Selvityksessä ehdotetaan, että julkisyhteisön määräämisvallassa olevalla yhteisöllä ja säätiöllä tarkoitetaan mm. yhtiötä, jossa kunnalla tai useammalla kunnalla tai kuntayhtymällä yhdessä taikka yhdessä valtion tai valtion viranomaisen kanssa on enemmän kuin puolet yhtiön kaikkien osakkeiden tai osuuksien tuottamasta äänimäärästä ja tämä äänten enemmistö perustuu omistukseen, yhtiöjärjestykseen tai yhtiösopimukseen.

Kyseinen määritelmä on osittain kannatettava. On kuitenkin huomioitava, että tosiasiallinen määräysvalta yhtiön toimintaan voi edellä mainittujen lisäksi muodostua myös muilla sopimuksilla, kuten osakassopimuksella. Osakassopimuksella voidaan sopia strategisten asioiden päätöksenteosta osakkaiden välillä. Yksittäisellä osakkeenomistajalla voi esimerkiksi olla oikeus nimittää tai erottaa yhtiön johto tai enemmistö yhtiön hallituksen jäsenistä tai veto-oikeus tiettyjen strategisten päätösten estämiseksi. Jos tällaisista oikeuksista on sovittu julkisen osakkeenomistajan hyväksi, osakkaan voidaan katsoa tosiasiallisesti käyttävän määräysvaltaa yhtiössä, vaikka sillä ei olisi hallussa yli puolta yhtiön osakkeista tai äänimäärästä.

Esimerkiksi kirjanpitolaissa (1336/1997) määräysvallan käsite määritellään kattavasti ja ehdotettua kokonaisvaltaisemmin. Kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n mukaan

Kirjanpitovelvollisella katsotaan olevan määräysvalta toisessa kirjanpitovelvollisessa tai siihen verrattavassa ulkomaisessa yrityksessä (kohdeyritys), jos:

1) kirjanpitovelvollisella on enemmän kuin puolet kohdeyrityksen kaikkien osakkeiden tai osuuksien tuottamasta äänimäärästä ja tämä äänten enemmistö perustuu omistukseen, jäsenyyteen, yhtiöjärjestykseen, yhtiösopimukseen tai niihin verrattaviin sääntöihin taikka muuhun sopimukseen;

2) kirjanpitovelvollisella on oikeus nimittää tai erottaa enemmistö jäsenistä kohdeyrityksen hallituksessa tai siihen verrattavassa toimielimessä taikka toimielimessä, jolla on tämä oikeus, ja oikeus perustuu samoihin seikkoihin kuin 1 kohdassa tarkoitettu ääntenenemmistö; tai

3) kirjanpitovelvollinen muuten tosiasiallisesti käyttää määräysvaltaa kohdeyrityksessä.

Näin ollen myös julkisuuslain määritelmää tulisi laajentaa siten, että se vastaisi kirjanpitolain määräysvallan määritelmää tai siten, että siinä viitattaisiin suoraan kirjanpitolain määritelmään. Vastaavan määritelmän käyttäminen edistäisi eri lainsäädäntöihin sisältyvien tosiasiallisesti toisiaan vastaavien käsitteiden yhdenmukaisuutta.

5. Muut keinot avoimuuden lisäämiseksi

Selvityksen sivulla 129 todetaan, että tiedonsaantioikeuksia ja -mahdollisuuksia voisi toteuttaa tai tehostaa myös välillisen tiedonsaannin keinoin eli huolehtimalla siitä, että omistajaohjauksesta vastaavilla viranomaisilla on monipuoliset tiedot yhtiöistä ja että ne tehostavat omaa tiedotustaan ja muuta viestintää määräämisvallassaan olevien yhtiöiden toiminnasta.

Suomen Yrittäjät kannattaa ehdotettua tiedonsaannin tehostamista, sillä se on yksinkertainen keino avoimuuden lisäämiseksi, eikä edellytä lainsäädäntömuutoksia. Mikäli viranomaiset viestivät luotettavasti ja aiempaa aktiivisemmin määräämisvallassaan olevien yhtiöiden toiminnasta, ei yksittäisten yritysten tai kansalaisten välttämättä tarvitsisi turvautua julkisuuslain mukaiseen tieto- tai asiakirjapyynnön tekoon. Tämä voisi vähentää julkisuuslakiin liittyvää hallinnollista takkaa sekä yksityisellä että julkisella sektorilla.

Lisäksi selvityksessä ehdotetaan, että avoimuutta voitaisiin lisätä esimerkiksi valtion omistajaohjaus­lakiin otettavilla säännöksillä sekä tehostamalla ja selkeyttämällä julkisia tehtävien hoitavien viestintää koskevia velvoitteita. Emme pidä säädöstasoista lisäsääntelyä tältä osin tarpeellisena, sillä omistajalla on jo nyt käytössään osakeyhtiölain mukaisia keinoja. Esimerkiksi osakeyhtiölainsäädännön mukaan yhtiöjärjestykseen olisi mahdollista ottaa määräyksiä toiminnan avoimuudesta. Selvityksen mukaan olemassa olevia osakeyhtiölain keinoja ei ole kuitenkaan käytetty.

Se, että omistajaohjausta ei mahdollisesti tällä hetkellä toteuteta riittävän aktiivisesti tai tehokkaasti, ei ole peruste muuttaa osakeyhtiölainsäädäntöä, vaan sen sijaan tulisi keskittyä juuri omistajaohjauksen toiminnan tehostamiseen.

Avoimuutta koskeva pääsäännöt tulisi jatkossakin sisällyttää julkisuuslakiin sen sijaan, että avoimuutta säännellään yksityiskohtaisesti lukuisissa eri säädöksissä.

Suomen Yrittäjät

Janne Makkula Marjut Viding
työmarkkinajohtaja asiantuntija