Kunnat palveluntuottajina -erillisselvityksen luonnos

STM

Pääministeri Rinteen hallituksen sote-uudistuksen keskeisinä tavoitteina ovat sote-palveluiden saatavuuden ja oikeudenmukaisuuden parantaminen julkisen talouden kestävyyden turvaavalla tavalla.

Sote-palveluiden järjestämisvastuu siirrettäisiin kuntia suuremmille itsehallinnollisille alueille (maakunnat). Nyt lausuttavana on 4 mallia, joissa kunnilla olisi eri asiteinen oikeus tai velvollisuus hoitaa sote-palveluttuotannon tehtäviä.

MALLI 1

Kunnalla olisi yleisen toimivallan perusteella oikeus tuottaa palveluja omalla verorahoituksellaan. (Malli on kuvattu selvitysraportin kohdassa 3.1.)

Mallissa kunnalla olisi yleisen toimivallan perusteella oikeus tuottaa palveluita omalla verorahoituksellaan. Maakunta ei tällöin maksaisi korvausta tuotetusta palvelusta ja palvelu olisi myös erillään maakunnan järjestämisvastuusta ja palveluntuotannosta. Tässä tapauksessa palvelut olisivat kunnan omille kuntalaisilleen tarjoamia laissa säädetyn julkisen järjestämisvastuun ulkopuolisia/ylimääräisiä palveluja.

1. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita omalla verorahoituksellaan, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi muihin palveluntuottajiin (eli järjestöihin, yrityksiin ym.)??

Negatiivisia. Käsityksemme mukaan kyseessä olisi vähintään osittain toiminta, jossa on markkinaehtoista tarjontaa (esimerkiksi itse maksettavia palveluita, työterveyshuoltoa, tai sote-yhtiöiden omistamista. Tällainen tuotanto-oikeus monimutkaistaisi sote-järjestelmää, ja altistaa kilpailuhäiriöille. Käsityksemme mukaan kuntien vapauttaminen tällaisistä tehtävistä mahdollistaisi paremmin kuntien keskittymisen muihin tehtäviinsä, joista sillä on jo noin 600.

Valtiontukisyistä katsomme, että kunnalla ei voi olla tällaista tuotanto-oikeutta muutoin kuin yhtiömuodossa, tai muussa sellaisessa rakenteessa, joissa konkurssisuoja tai veroedut on poistettu. Lisäksi kuntalain paikallisuus- ja hallinnon toissijaisuusperiaatteet kaventavat kunnan mahdollisuuksia hoitaa tällaista tehtävää. Paikallisuusperiaatteen mukaan kunnan tulee keskittyä omiin kuntalaisiinsa. Näin ollen osakkuus ylikunnallisissa sote-yhtiöissä olisi mielestämme hyvin kyseenalainen.

Jos oikeus myönnetään, asioinnin kunnallisella palveluntuottajalla tulee näkemyksemme mukaan tapahtua lähtökohtaisesti vain maakunnan myöntämän palvelusetelin kautta (paitsi itse maksetut palvelut). Palvelusetelin tulee olla muutoinkin ensisijainen väylä sote-palveluihin.

2. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita omalla verorahoituksellaan, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi palveluntuottajien keskinäisiin suhteisiin?

Negatiivisia. Kilpailu on altis häiriöille, sillä kuntatuottajilla olisi etumatkaa mm. edullisilla apporttiarvoilla saatujen kaluston ja laitteiden sekä järjestelmien muodossa. Sote-tuotannossa tarvittava infra on kertynyt kuntien omaisuudeksi aikana, jona kunta on hoitanut sote-järjestämistehtävää. Saman taseen siirto vastikkeetta tai alihintaan muodostaa kuntatuotannolle etumatkan. Se voi jopa vaikeuttaa mahdollista maakunnan tuotantoa, jos jää epäselvyyttä, siirtyykö nykyinen sote-infra kunnalle vai maakunnalle.

3. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita omalla verorahoituksellaan, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi kunnan/maakunnan ja palveluntuottajien suhteisiin?

Negatiivisia. Samat perustelut kuin kysymykseen 2. Lisäksi kuntien oma tuotanto voisi vaikeuttaa sote-integraation toteuttamista, tai asiakkaan asettamista keskiöön.

Jos kunta saa tuotanto-oikeuden, asioinnin kunnallisella palveluntuottajalla tulee näkemyksemme mukaan tapahtua lähtökohtaisesti vain maakunnan myöntämän palvelusetelin kautta (paitsi itse maksetut palvelut).

4. Olisivatko seuraavat tehtävät tarkoituksenmukaista tuottaa kuntien toimesta? Perustelkaa miksi, tai miksi ei. Alla mainitut vaihtoehdot nousivat suosituimmiksi kesän 2019 kuntakyselyssä.

Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen tietyt tehtävät (SHL 8§, 9§, 10§ ja TervHL 11§, 12§ ja 13§)

Kuntouttava työtoiminta (Laki kuntouttavasta työtoiminnasta)

Opiskeluhuollon palvelut (Oppilas- ja opiskelijahuoltolaki, TervHL 16§ ja 17§)

Joku muu palvelu, mikä?

Työnjaon maakunnan ja kuntien välillä (järjestämisvastuu) on oltava hyvin selkeä hyvinvoinnin- ja terveydenedistämiseen liittyvissä tehtävissä sekä kuntouttavan työtoiminnan osalta.

5. Tulisiko kunnilla olla edellä kuvattu oikeus palveluiden tuottamiseen?

Ei. Mitä vähemmän on poikkeuksia pääsääntöön, sitä yksinkertaisempi järjestelmä.

MALLI 2

Kunnalla olisi laissa säädetty velvollisuus tuottaa määriteltyjä palveluja.

Mallissa kunnalla olla laissa säädetty velvollisuus tuottaa erikseen määriteltyjä sosiaali- ja terveyspalveluja, osana maakunnan järjestämisvastuuta. Tällöin kunnille maksettavista korvauksista säädettäisiin lailla. Tässä tapauksessa maakunnalla ei olisi oikeutta estää kuntaa tuottamasta palveluja, eikä kunnilla olisi oikeutta olla tuottamatta palveluja.

6. Mikäli kunnalla olisi lainmukainen velvollisuus tuottaa palveluita, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi muihin palveluntuottajiin (eli järjestöihin, yrityksiin ym.)?

Negatiivisia. Tämä tarkoittanee, että kunnan palvelutuotanto suojattaisiin lailla – sillä olisi erityisasema suhteessa muihin palvelutuottajiin. Mahdollisesti sitä subventoitaisiin, mikä on valtiontukikysymys. Mielestämme julkisen tuotannon ei lähtökohtaisesti tarvitse olla ensisijainen myöskään markkinapuutetilanteissa. Markkinapuutetilanteissa ratkaisuksi voi tulla määräaikainen ns. palveluvelvoitteen asettaminen (kuten kuntalain 131 §). Palveluvelvoite voidaan kuitenkin asettaa myös yksityiselle toimijalle. Näin on tehty mm. laajakaistapalveluissa: kansalaisilla on oikeus 2 megan laajalaistaan, ja tämän tarjoamisvelvoite on asetettu määräaikaisena yksityisille operaattoreille.

7. Mikäli kunnalla olisi lainmukainen velvollisuus tuottaa palveluita, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi palveluntuottajien keskinäisiin suhteisiin?

Negatiivisia. Kuten vastauksessa kysymykseen 6 on kuvattu.. Lisäksi sote-tuottajakentässä olisi yksi toimija lisää, mikä kaventaa elintilaa muilta. Muiden palveluntuottajien kesken saattaisi tapahtua konsolidoitumista, jotta markkinassa pärjättäisiin.

8. Mikäli kunnalla olisi lainmukainen velvollisuus tuottaa palveluita, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi kunnan ja maakunnan keskinäiseen suhteeseen?

Negatiivisia. Ongelmat kulminoituvat siihen, kummalla olisi lopulta viimekätinen vastuu. Ja voidaanko kunta velvoittaa viimekätiseen palveluvelvoitteeseen myös muiden kuin omien kuntalaistensa osalta. Käsityksemme mukaan kuntalaki suhtautuisi tähän lähinnä kielteisesti.

9. Mikäli kunnalla olisi lainmukainen velvollisuus tuottaa palveluita, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi muihin palveluntuottajiin (esim. järjestöihin ja yrityksiin)?

Negatiivisia. Emme näe hyötyjä siitä, että julkinen sektori hoitaa kahta kautta samoja tehtäviä. Syntyisi vähintään kolmenlaisia palveluntuottajia, mikä vaikeuttaa muutoinkin haastavaa palvelumarkkinoiden toimivuudesta huolehtimista.

10. Olisiko tarkoituksenmukaista asettaa kunnille velvollisuus tuottaa alla mainittuja palveluita? Perustelkaa miksi, tai miksi ei.

Emme pidä velvollisuutta tarpeellisena. Palvelupuutetilanteissakaan kunnan tuotannon ei pidä automaattisesti olla ainoa vaihtoehto.

11. Tulisiko kunnilla olla edellä kuvattu velvollisuus palveluiden tuottamiseen?

Ei. Kuten edellä. Ei ole tarkoituksenmukaista ensin siirtää järjestämisvastuu maakunnille ja sitten tuotantoa lainsäädännöllä kunnille.

MALLI 3

Mallissa kunnalla olisi oikeus tuottaa laissa määriteltyjen säädetyissä tehtävissä kansallisesti määriteltyjen kriteerien perusteella tai tietyissä laissa määritellyissä tehtävissä palveluja ilman, että maakunnalla olisi harkintavaltaa kunnan roolista palveluntuottajana. Maakunta rahoittaisi palveluja laissa säädettyjen kansallisesti määriteltyjen kriteerien perusteella.

12. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita ilman että maakunnalla olisi harkintavaltaa kunnan palveluntuottajarooliin, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi kunnan toimintaan?

Negatiivisia. Tässäkin mallissa kuntien pitäisi valtiontukisyistä yhtiöittää oma palvelutuotantonsa, koska niillä ei ole lakisääteistä järjestämis- tai tuottamisvastuuta. Ja niissä asiointi julkisesti rahoitetuissa palveluissa tapahtuisi vain palvelusetelillä.

Pidämme vaihtoehtoa huonona, sillä ne kunnat, jota tuotantoon ryhtyvät, tulisivat markkinoille todennäköisesti vahvalla kasvustrategialla. Kuntatuotanto tuskin keskittyisi vain omiin kuntalaisiin. Tämä johtaisi kuntien varsin laajamittaiseen kilpailluilla markkinoilla toimimiseen, ja se ei ole kuntien tehtävä.

13. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita ilman että maakunnalla olisi harkintavaltaa kunnan palveluntuottajarooliin, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi maakunnan toimintaan?

Ei vaikutuksia/neutraali. Jos kunta(yhtiö)tuotanto olisi vain palvelusetelillä, henkilökohtaisella budjetilla tai asiakkaan itse maksaen, on mahdollista, että maakunta suhtautuu kuntatuotantoon yhtä neutraalisti kuin muihinkin palveluntuottajiin. Tämä on postiiivisin skenaario tästä mallista.

14. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita ilman että maakunnalla olisi harkintavaltaa kunnan palveluntuottajarooliin, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi kunnan ja maakunnan keskinäiseen suhteeseen?

Ei vaikutuksia/neutraali. Jos ristivetoa tai painetta ei esiinny, on periaatteessa mahdollista, että kuntayhtiö on samalla viivalla palveluntuottaja kuin muutkin. Tälle ei kuitenkaan voitane asettaa päivystysvelvoitetta tms. muutoin kun oman kunnan osalta, mikä vaikeuttaa asetelmaa. Kuntalain paikallisuusperiaate rajoittaa kuntien mahdollisuuksia toimia muualla kuin oman kunnan tai kuntalaisten hyväksi.

15. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita ilman että maakunnalla olisi harkintavaltaa kunnan palveluntuottajarooliin, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi muihin palveluntuottajiin (esim. järjestöihin ja yrityksiin)?

Negatiivisia. Jos kunta voisi tuottaa ko. palveluita yhtiöittämättä toimintaansa, tai yhtiössäkin saaden asiakkaat, kaluston, henkilöstön ja infran alihintaisilla apporttiarvoilla, aiheituisi siitä kilpailuvääristymiä kuntatuottajan eduksi. Tämä voi johtaa yhtä tehokkaan toimijan poistumiseen markkinoilta. Yhtä tehokkaan kilpailijan poistumista pidetään kilpailuoikeudessa haitallisena.

16. Olisiko tarkoituksenmukaista antaa kunnille oikeus tuottaa alla mainittuja palveluita siten, että maakunta rahoittaisi palvelut kansallisesti asetettujen kriteereiden mukaisesti? Perustelkaa miksi, tai miksi ei. Alla mainitut vaihtoehdot nousivat suosituimmiksi kesän 2019 kuntakyselyssä.

Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen tietyt tehtävät (SHL 8§, 9§, 10§ ja TervHL 11§, 12§ ja 13§)

Kuntouttava työtoiminta (Laki kuntouttavasta työtoiminnasta

Opiskeluhuollon palvelut (Oppilas- ja opiskelijahuoltolaki, TervHL 16§ ja 17§)

Joku muu palvelu, mikä ja miksi?

Emme ehdota näitä tehtäviä kunnan hoidettavaksi. Mutta katsomme, että jos näin alueellisesti arvioidaan toimivimmaksi, siitä ei näissä palveluissa liene haittaa. Oppilashuolto on luonteva lisäys niin kauan kun koulutoimi on kunnan tehtävä,

17. Tulisiko kunnilla olla edellä kuvattu oikeus palveluiden tuottamiseen?

Ei. Kuntien tuotanto-oikeus on hyvä pitää niin uudistusta rakennettaessa kapeana, kuin on mahdollista.

MALLI 4

Kunnalla olisi mahdollisuus tuottaa palveluja maakunnan kanssa tehtävän sopimuksen perusteella. (Malli on kuvattu selvitysraportin kohdassa 3.4.)

Kunnalla olisi mahdollisuus tuottaa palveluja maakunnan harkinnan ja maakunnan kanssa tehtävän sopimuksen perusteella. Korvaus määräytyisi sopimuksen perusteella.

18. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita maakunnan kanssa solmitun sopimuksen perustella, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi kunnan toimintaan?

Ei vaikutuksia/neutraali. Jos kunnan tuottamat palvelut ovat sellaisia, että ne liittyvät hyvin läheisesti kunnan muiden toimialojen toimintaan eivätkä ole ns. markkinaehtoista toimintaa (esim. ennaltaehkäisevä sosiaalityö), voisi olla tarkoituksenmukaista tuottaa palvelut kunnan henkilöstöä ja tiloja hyödyntäen. Kunnalle tulee tarjota mahdollisuus näissäkin palveluissa alihankkijoiden hyödyntämiseen, esim. järjestöt tai yritykset.

19. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita maakunnan kanssa solmitun sopimuksen perustella, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi maakunnan toimintaan?

Ei vaikutuksia/neutraali. Ei kantaa.

20. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita maakunnan kanssa solmitun sopimuksen perustella, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi kunnan ja maakunnan keskinäiseen suhteeseen?

Positiivisia. Oikeus tehdä itsenäisiä ratkaisuja alueella voi johtaa keskusjohtoisia ratkaisuja parempiin lopputuloksiin.

21. Mikäli kunnalla olisi oikeus tuottaa palveluita maakunnan kanssa solmitun sopimuksen perustella, millaisia vaikutuksia tällä mielestänne olisi muihin palveluntuottajiin (esim. järjestöihin ja yrityksiin)?

Ei vaikutuksia/neutraali. Oikeus tehdä itsenäisiä ratkaisuja alueella voi johtaa keskusjohtoisia ratkaisuja parempiin lopputuloksiin alueilla.

22. Olisiko tarkoituksenmukaista antaa kunnille oikeus tuottaa palveluja maakunnan kanssa solmitun sopimuksen perustella? Perustelkaa miksi, tai miksi ei.Alla mainitut vaihtoehdot nousivat suosituimmiksi kesän 2019 kuntakyselyssä.Laita rasti sen vaihtoehdon kohdalle, jonka osalta mielestäsi malli toimisi.

Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen tietyt tehtävät (SHL 8§, 9§, 10§ ja TervHL 11§, 12§ ja 13§)

Kuntouttava työtoiminta (Laki kuntouttavasta työtoiminnasta)

Opiskeluhuollon palvelut (Oppilas- ja opiskelijahuoltolaki, TervHL 16§ ja 17§)

Joku muu palvelu, mikä ja miksi?

23. Tulisiko kunnilla olla edellä kuvattu mahdollisuus palveluiden tuottamiseen maakunnan kanssa solmitun sopimuksen perusteella?

Kyllä. Voi soveltua esim. hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyviin palveluihin. Maakunnan on sote-järjestäjänä kuitenkin tärkeää muistaa, että sillä on rooli markkinoiden toimivuuden edistäjänä. Sen vuoksi mahdollisten sopimusten tulee aika olla määräaikaisia. Sopiva kesto voisi olla noin 3 – 5 vuotta.

Suomen Yrittäjät

Satu Grekin
elinkeino- ja kilpailuasioiden päällikkö