Suomen Yrittäjien näkemys Euroopan komission ehdotuksesta digitaalisten palvelujen säädökseksi (Digital Services Act)

Euroopan komissio

1. Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Komissio antoi 15.12.2020 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi digitaalisten palvelujen sisämarkkinoista (digipalvelusäädös) ja direktiivin 2000/31/EY (sähköistä kaupankäynti koskeva direktiivi, eCommerce Directive) muuttamisesta (KOM(2020) 825 lopullinen, Digital Services Act, DSA).

Digipalvelusäädös määrittelee ensi kertaa digitaalisten välityspalvelujen (intermediary services), mukaan lukien säilytyspalvelujen (hosting services) ja verkkoalustojen (platforms), velvoitteet ja vastuut koko sisämarkkinoilla. Tämän tarkoitus on helpottaa digitaalisten palvelujen tarjoamista valtioiden rajojen yli ja suojata kaikkia käyttäjiä riippumatta siitä, missä EU-maassa he asuvat. Eri verkkotoimijoiden velvollisuudet on mitoitettu vastaamaan niiden roolia, kokoa ja vaikutusta verkkoekosysteemissä.

Asetusehdotuksella pyritään varmistamaan parhaat edellytykset innovatiivisten digitaalisten palvelujen tarjoamiselle sisämarkkinoilla, helpottamaan pienten alustojen, pienten ja keskisuurten yritysten ja startup-yritysten laajentumista, edistämään verkkoturvallisuutta ja perusoikeuksien suojelua sekä luomaan vankka ja kestävä hallintorakenne välityspalvelujen tarjoajien tehokasta valvontaa varten.

Ehdotuksen perusperiaatteet nojaavat 2000-luvun vaihteessa säädettyyn sähköistä kaupankäyntiä koskevaan direktiiviin. Asetusehdotuksella ei rajoiteta sähköistä kaupankäyntiä koskevan direktiivin soveltamista, ja ehdotus perustuu asianomaisen direktiivin säännöksiin, erityisesti 3 artiklassa säädettyyn sisämarkkinaperiaatteeseen.

Asetusehdotus täydentää voimassa olevaa alakohtaista lainsäädäntöä eikä vaikuta digitaalisten palvelujen tarjoamisen tiettyjä näkökohtia sääntelevän EU:n lainsäädännön soveltamiseen (esim. tekijänoikeusdirektiivi ja Platform-to-Business-asetus). Ehdotus ei myöskään rajoita yleisen tietosuoja-asetuksen eikä muiden henkilötietojen suojaa ja viestinnän yksityisyyttä koskevien unionin sääntöjen soveltamista.

Komissio antoi samaan aikaan digipalveluita koskevan asetusehdotuksen kanssa ehdotuksen digimarkkina-asetukseksi (Digital Markets Act), jonka tarkoitus on säännellä portinvartija-asemassa olevia isoja verkkoalustoja. Yhdessä nämä kaksi toisiaan täydentävää ehdotusta muodostavat yleisen sääntelykehikon digitaalisille sisämarkkinoille ja palveluille.

2. Yleiset huomiot ehdotuksesta

Euroopan digitaalisen sisämarkkinan toimivuus ja yhtenäisyys on varmistettava sääntelyllä, jonka tunnistaa teknologian kehityksen ja sen mahdollistamat uudet digitaaliset palvelut. Sisämarkkinoiden sääntelyn pirstaleisuus hidastaa talouden kasvua ja vaikeuttaa erityisesti digitaalisia palveluita tarjoavien tai niitä käyttävien pk-yritysten toimintaa.

Kannatamme käsillä olevan ehdotuksen tavoitetta rakentaa sisämarkkinoilla tarjottaville digitaalisille palveluille uudet yhtäläiset säännökset. Eurooppa tarvitsee luotettavammat, oikeudenmukaisemmat ja avoimemmat digitaaliset markkinat. Yhdenmukaistetut EU-tason säännöt vähentävät sääntelyn noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia, luovat uusia mahdollisuuksia myös pienemmille digitaalisten palveluiden tarjoajille sekä tarjoavat paremmat edellytykset pk-yritysten laajentumiselle. Eri jäsenvaltioiden vaihtelevat kansalliset lait johtavat digitaalisten markkinoiden pirstaloitumiseen, jota on pyrittävä estämään.

Samalla haluamme muistuttaa, että vaikka eurooppalainen sisämarkkina tarvitsee toimiakseen ajantasaista sääntelyä, ei Euroopan menestys digitaalisessa taloudessa voi pohjautua ensisijaisesti regulaatioon. Todelliset menestystekijät ovat osaaminen ja yrittäjyys ja näiden yhdistelmänä rakentuvat innovatiiviset tuotteet ja kilpailukykyiset liiketoimintamallit. Siksi EU:n ja jäsenmaiden on vahvistettava erityisesti pk-yritysten ja startup-yritysten kapasiteettia kehittää ja ottaa käyttöön uutta teknologiaa. On panostettava koulutukseen, tutkimus-, tuotekehitys- ja innovaatiotoimintaan sekä uuden teknologian kokeilumahdollisuuksiin.

3. Säädöksen kohderyhmä ja soveltamisala

Ehdotuksessa esitetyt EU:n laajuiset velvoitteet on ryhmitelty tarjottavien digitaalisten palvelujen ominaisuuksien mukaisesti sekä suhteutettu palveluntarjoajan kokoon. Pidämme tätä lähestymistapaa hyvänä.

Palvelut ryhmiteltäisiin välityspalveluihin, säilytyspalveluihin, verkkoalustoihin (esimerkiksi markkinapaikat ja sosiaalinen media) sekä erittäin suuriin verkkoalustoihin, joiden keskimääräinen kuukausittainen aktiivisten palveluiden käyttäjien lukumäärä unionissa on vähintään 45 miljoonaa (10 prosenttia EU:n väestöstä). Palveluntarjoajiin, jotka ovat mikro- ja pienyrityksiä, velvoitteita sovellettaisiin vain tietyiltä osin.

Kuvattu ryhmittely on kannatettava, koska se varmistaa ensinnäkin, että asetetut velvoitteet vastaavat kyseessä olevan verkkopalvelun luonteeseen ja erityispiirteisiin. Toisekseen palveluntarjoajan koon huomiointi parantaa sääntelyn oikeasuhtaisuutta sekä palveluntarjoajan koosta juontuvien riskien hallintaa. Erityisen tärkeänä pidämme ehdotuksen pyrkimystä rajoittaa pienimpien toimijoiden hallinnollista taakkaa, sillä liian raskaat velvoitteet heikentävät mikro- ja pienyritysten toimintaedellytyksiä ja hidastavat eurooppalaisen digitalouden kasvua. On kuitenkin perusteltua, että velvoittavan sääntelyn sijasta näitä yrityksiä kannustetaan sääntelyssä esitettyjen menettelytapojen vapaaehtoiseen noudattamiseen.

Asetusta sovellettaisiin verkkopalveluihin, joita tarjotaan palvelun vastaanottajille, joiden kotipaikka tai asuinpaikka on unionissa, riippumatta kyseisten palvelujen tarjoajien sijoittautumispaikasta. Käytännön valvonnan toteuttamiseksi on tärkeää, että asetus sisältää vaatimuksen laillisen edustajan nimeämisestä sellaisten palveluntarjoajien osalta, joilla ei ole toimipaikkaa EU:ssa. Kilpailun tasapuolisuuden sekä sääntelyn tehokkuuden varmistamiseksi on tärkeää, että asetuksen soveltamisalaan kuuluvat myös sellaiset EU:n ulkopuolelle sijoittautuneet markkinapaikat, jotka tarjoavat palveluitaan tai myyvät tavaroita sisämarkkinoilla. Olisi kuitenkin kiinnitettävä vielä lisähuomioita siihen, että säännökset ovat tosiasiassa tehokkaasti täytäntöönpantavissa myös EU:n ulkopuolisiin verkkopalveluihin ja tarvittaessa toteutettava lisäyksiä tämän varmistamiseksi.

Lisäksi olisi tarpeellista, että erittäin suurten verkkoalustojen aktiivisten käyttäjien lukumäärään laskettaisiin myös alustan EU:n ulkopuoliset käyttäjät. Jos näin ei tehdä, saavat Euroopan digitaalisille sisämarkkinoille kolmansista maista laajentavat, jo valmiiksi kokoluokaltaan erittäin suurena pidettävät verkkoalustat epäreilun kilpailuedun suhteessa EU:hun asemoituneisiin erittäin suuriin alustoihin.

4. Digipalvelujen vastuut ja velvoitteet

Digitaalisten markkinoiden innovatiivisuuden ylläpitämisen tähden pidämme tärkeänä, että ehdotus turvaa vakiintuneen periaatteen, jonka mukaan välityspalvelut eivät ole vastuussa palvelun käyttäjien palvelun kautta siirtämästä tai palveluun tallentamasta laittomasta tiedosta. Hyötyäkseen vastuuvapaudesta palveluntarjoajan olisi kuitenkin ryhdyttävä asianmukaisiin toimiin saadessaan tosiasiallista tietoa tai tultuaan tietoiseksi laittomasta sisällöstä, toimittava ripeästi kyseisen sisällön poistamiseksi tai siihen pääsyn estämiseksi.

Asetus ei määritelisi sitä, mikä on kussakin sisältö- tai muussa tapauksessa laitonta, vaan jättäisi sen muun EU:n ja kansallisen lainsäädännön varaan. Palveluntarjoajien toimintavarmuuden kannalta on tärkeätä, että asiaankuuluvat muut säädökset ovat riittävän tarkkoja määritellessään laittomiksi katsottuja sisältöjä, tavaroita, palveluita ja toimintoja. Näiden määritelmien olisi oltava myös jäsenmaiden välillä mahdollisimman yhtäläisiä, jotta digitaalinen liiketoiminta on sisämarkkinoilla kitkatonta.

Ehdotetuista velvoitteista osa koskisi kaikkia digitaalisten palvelujen tarjoajia, osa vain säilytyspalveluja ja verkkoalustoja, osa vain verkkoalustoja ja osa vain erittäin suuria alustoja. Mikro- ja pienyritysten (vähemmän kuin 50 työntekijää ja vuosiliikevaihto tai taseen loppusumma enintään 10 miljoonaa euroa) kohdalla velvoitteita sovellettaisiin rajatusti.

Pidämme velvoitteisiin ehdotettuja mikro- ja pienyrityspoikkeuksia perusteltuina ja kohtuullisina. Mikro- ja pienyrityksiin, jotka luokitellaan välityspalveluiksi, ehdotettaisiin sovellettavaksi vain velvoitteita, jotka on kirjattu artikloihin 10 (vaatimus yhteyspisteestä), 11 (vaatimus laillisesta edustajasta) ja 12 (vaatimus ottaa perusoikeudet huomioon palveluehdoissa).

Mikro- ja pienyrityksiin, jotka luokitellaan säilytyspalveluiksi, sovellettaisiin edellisten velvoitteiden lisäksi artikloja 14 (ilmoitus- ja toimintavelvoite koskien laittoman pidettyä sisältöä) ja 15 (velvollisuus antaa perustelut käyttäjille tämän toimittamien sisältöjen poistamisesta tai niihin pääsyn estämisestä).

Kääntäen ilmaisten mikro- ja pienyritykset olisi kaikissa tapauksissa rajattu artiklan 13 ulkopuolelle (vuosittainen avoimuusraportti sisällön moderoinnista), eikä niihin myöskään sovellettaisi säädösehdotuksen 3. jaksoa eli verkkoalustoille asetettuja velvoitteita.

Yleisesti ottaen pidämme mikro- ja pienyrityksiä suuremmille digipalvelujentarjoajille ja näiden eri kategorioille ehdotettuja velvoitteita kannatettavina. Ne vahvistavat kuluttajien ja yrityskäyttäjien luottamusta digitaalisiin palveluihin. Erityisen tärkeinä pidämme verkkoalustoille asetettavia velvoitteita, jotka parantavat alustojen pk-yrityskäyttäjien asemaa suhteessa alustoihin sekä alustoja hyväksikäyttäviin epärehellisiin toimijoihin.

Koska moni pk-yritys on riippuvainen alustoista tuotteidensa ja palveluidensa myynnissä ja markkinoinnissa tai liiketoimintansa prosessien ylläpitämisessä, pidämme hyvänä, että ehdotus parantaa yrityskäyttäjien mahdollisuutta hakea muutosta alustan tekemiin päätöksiin esimerkiksi poistaa käyttäjän sisältöjä tai evätä palvelun tai sen osien käyttö. Artiklat 17 (sisäiset valitustenkäsittelyjärjestelmät) ja 18 (tuomioistuimen ulkopuoliset riitojenratkaisumenettelyt) vastaavat tähän tarpeeseen. Perusteettomista ilmoituksista yrityskäyttäjille koituvan haitan vähentämiseksi olisi lisäksi perusteltua, että yrityskäyttäjille osoitettaisiin kanava tai mekanismi, jota kautta nämä voisivat raportoida perusteettomista ilmoituksista palveluntarjoajalle.

Lisäksi kannatamme ehdotuksia, jotka ohjaavat alustoja poistamaan laittomia tuotteita ja palveluita sekä torjumaan näiden takana olevia toimijoita. Tähän tarpeeseen vastaavat osaltaan velvoitteet, jotka on sisällytetty artikloihin 19 (luotettavat ilmoittajat), 20 (väärinkäytösten vastaiset toimenpiteet ja väärinkäytöksiltä suojautuminen), 21 (rikoksia koskevista epäilyistä ilmoittaminen) sekä 22 (elinkeinonharjoittajien jäljitettävyys).

Artikla 20 mukaan verkkoalustojen on ryhdyttävä toimenpiteisiin väärinkäytösten estämiseksi. Verkkoalustojen on keskeytettävä kohtuulliseksi ajaksi ennakkovaroituksen jälkeen palvelujensa tarjoaminen sellaiselta toimijalta, joka toistuvasti tarjoaa selvästi laitonta sisältöä. Toistuvien väärinkäytösten tapauksissa, jotka koskevat laittomia tuotteita tai palveluita, on syytä pohtia, voidaanko epärehellisesti toimiva taho sulkea kokonaan alustan ulkopuolelle. Tämä olisi perusteltua erityisesti tapauksissa, jos toistuvat määräaikaiset sulut eivät ole tehokkaita estämään uusia väärinkäytöksiä.

Artiklassa 22 määritelty yrityskäyttäjien tunnistamisvelvoite todennäköisesti ennaltaehkäisee väärinkäytöksiä ja helpottaa epärehellisten toimijoiden selvittämistä. Ylimääräisten tietojen vaatimisvelvoitteelta on kuitenkin mielestämme pidättäydyttävä ja huolehdittava siitä, että vaaditut tiedot ovat tarpeellisia kauppiaan tunnistamiseksi ja tavoitettavaksi. Toimitettavien tietojen ja niiden laajuuden tulee olla sellaisia, ettei pienimmille yrityksille muodostu kohtuutonta kynnystä palveluun pääsyyn näiden säännöksien johdosta. Kohtuuttomaksi voidaan esimerkiksi laskea vaatimus ammattipätevyyden osoittamisesta.

Ehdotus asettaisi erittäin suurille verkkoalustoille lisävelvoitteita järjestelmäriskien torjumiseksi. Katsomme, että erittäin suurten alustojen velvollisuudet riskiperusteisiin toimiin järjestelmiensä väärinkäytön estämiseksi ovat perusteltuja. Ottaen huomioon näiden alustojen kokoluokka, lisävelvoitteiden ei myöskään voidaan katsoa olevan kohtuuttomia. Toivomme, että myös muita alustoja kuin vain erittäin suuria kannustettaisiin noudattamaan näitä lisävelvoitteita vapaaehtoisuuteen perustuen.

Suhtaudumme myös myönteisesti siihen, että komissio tukisi ja edistäisi vapaaehtoisia toimialastandardeja, jotka edesauttavat velvoitteiden teknistä toimeenpanoa ja parantavat niiden yhdenmukaisuutta, sekä kannustaisi laatimaan käytännesääntöjä asetuksen asianmukaisen soveltamisen edistämiseksi ja järjestelmäriskien torjumiseksi.

5. Valvonta ja täytäntöönpano

Digitaalisille palveluille asetetut uudet säännöt vaativat tuekseen komission ja jäsenmaiden tehokasta ja keskinäiseen yhteistyöhön perustuvaa valvontaa ja täytäntöönpanoa. Sisämarkkinoiden toimivuuden vuoksi on tärkeätä varmistaa, että säännöt toteutuvat yhtäläisesti ja syrjimättömästi kaikissa jäsenmaissa. Viranomaistoiminnan koordinaatioelimeksi ehdotettu Euroopan digitaalisten palvelujen lautakunta, joka koostuisi kansallisista digitaalisten palvelujen koordinaattoreista sekä komission edustajista, on tästä syystä kannatettava.

Jotta uusien säännöksien toimeenpano olisi tehokasta, digitaalisten palveluiden lautakunnalla tulisi olla riittävät resurssit ohjeistuksien oikea-aikaiseen antamiseen. Lautakunta ei saisi estää tai hidastaa kansallisten viranomaisten asetuksen soveltamista.

Tehokkaan valvonnan ja riittävien puuttumiskeinojen lisäksi on huolehdittava siitä, että sääntöjen rikkomisesta aiheutuvat seuraamukset ovat oikeassa suhteessa rikkeiden vakavuuteen ja toimivat riittävänä pidäkkeenä väärinkäytöksille. Erityistä huolta on kannettava siitä, että erittäin suuret verkkoalustat toimivat lain mukaisesti.

Lisäksi on olennaista, että yrityskäyttäjät voivat tehdä toimivaltaisille viranomaisille ilmoituksen palveluntarjoajien mahdollisesta laiminlyönnistä palveluntarjoajan sitä estämättä tai ilman pelkoa palveluntarjoajan kostotoimista. Tätä seikkaa on mielestämme syytä tähdentää lopullisessa asetustekstissä.

Suomen Yrittäjät

Joonas Mikkilä
digi- ja koulutusasioiden päällikkö

Karoliina Katila
asiantuntija