Kysely taloudellisille toimijoille: kokemuksia voimassa olevan julkisuuslain soveltamiseen liittyvistä keskeisistä haasteista ja julkisuuslainsäädännön kehittämistarpeista taloudellisen toiminnan näkökulmasta
Oikeusministeriö
Oikeusministeriö on asettanut työryhmän valmistelemaan julkisuuslain ajantasaistamista, jonka tehtävänä on selvittää ja arvioida julkisuusperiaatteen asianmukaisen toteutumisen ja toteuttamisen ongelmakohtia ja niihin vaikuttavia toimia. Selvitysten ja arvioiden perusteella työryhmän tulee valmistella sille asetetun tavoitteen saavuttamiseksi tarvittavat lainsäädännön muutosehdotukset. Tavoitteena on nykyistä selkeämpi ja toimivampi lainsäädäntö, joka edistää yhteiskunnan avoimuutta ja vastaa nyky-yhteiskunnan vaatimuksia.
Oikeusministeriön laatiman kyselyn tarkoituksena on osana työryhmän toimeksiantoa selvittää kokemuksia voimassa olevan lain soveltamiseen liittyvistä keskeisistä haasteista ja lainsäädännön kehittämistarpeista taloudellisen toiminnan näkökulmasta. Kyselyn tulokset on tarkoitus huomioida osana työryhmän tehtävänä olevaa kehittämistarpeiden arviointia.
1. Onko julkisten tietojen saatavuus sekä mahdollisuus tietojen uudelleenkäyttöön riittävää? Jos ei, niin mitkä ovat nähdäksenne avoimuuden toteutumisen keskeisimmät esteet?
Katsomme, ettei tietojen saatavuus ja mahdollisuus tietojen uudelleenkäyttöön ole nykyisin riittävällä tasolla ja näiden seikkojen edistäminen edellyttäisi lisäpanostuksia. Tietojen saatavuutta arvioitaessa EU:n tietosuoja-asetukseen nojaavan Omadata-periaatteen puutteellinen toteutuminen julkisen sektorin tietovarantojen kohdalla tulisi tunnistaa yhtenä keskeisenä kehittämiskohteena. Hallitusohjelmaan kirjattu kannatettava tavoite nostaa julkisen sektorin teknologia- ja digitalisaatiokyvykkyyttä sekä kehittää julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä edellyttää julkisten datavarantojen hyödyntämismahdollisuuksien laajentamista.
Omadata-periaate edistäminen vahvistaa ihmisten luottamusta tietojensa käsittelyyn sekä laajamittaisesti toimeenpantuna lisää yksilöiden tosiasiallisia mahdollisuuksia tieto-oikeuksiensa toteuttamiseen. Tämän vuoksi periaate on tärkeätä vakiinnuttaa myös osaksi julkisen sektorin hallussa olevien henkilötietojen käsittelyä. Tavoite edistää yksilön mahdollisuuksia hallita omia julkisissa palveluissa olevia tietojaan Omadata-periaatteen mukaisesti on myös kirjattu hallitusohjelmaan.
Yksilöillä tulisi olla oikeus saada viranomaisen rekistereissä olevat omat tietonsa siirretyksi osoittamalleen toiselle viranomaiselle tai muulle kolmannelle taholle. Tämä tulisi olla lainsäädännön lähtökohta, johon voitaisiin määritellä tarpeelliset poikkeukset. Yhteiskunnalle voitaisiin saavuttaa merkittäviä säästöjä ja tehokkuusetuja sallimalla nykyistä laajemmat tietojen siirrot. Tietojen siirrettävyys teknisten rajapintojen avaamisella edellyttäisi, että tiedot olisi saatava digitaalisessa muodossa. Jos tiedot olisivat mahdollista velvoittaa siirtämään viranomaisen lisäksi myös henkilön osoittamalle kolmannelle osapuolelle, mahdollistettaisiin tällä uudenlaisten yksilöä hyödyttävien datapohjaisten palveluiden syntyminen.
2. Ovatko digitalisaatio, muuttuneet tiedonkäsittelytavat tai muut muutokset toimintaympäristössä parantaneet julkisten tietojen saatavuutta tai aiheuttaneet haasteita julkisuusperiaatteen toteutumisessa? Jos ovat, niin kuvatkaa näitä muutoksia.
Julkisen sektorin haltuun kertynyt, erityisesti digitaalisessa muodossa oleva tieto on tärkeää saattaa nykyistä laajempaan ja tehokkaampaan käyttöön niin julkisten organisaatioiden sisällä ja kesken kuin myös julkisten ja yksityisten toimijoiden, mukaan lukien yritysten, välillä. Yhteiskunnalliset perustelut tälle työlle ovat painavia.
Ensinnäkin kyse on julkishallinnon avoimuuden lisäämisestä sekä julkisyhteisöjen tehokkuuden parantamisesta ja julkistalouden kestävyyden vahvistamisesta. Toiseksi kyse on kansalaisten, yritysten sekä yhdistysten viranomaisasioinnin sujuvoittamisesta sekä näiden hyödyntämien julkisten palvelujen laadun ja saavutettavuuden edistämisestä. Kolmanneksi kyse on datatalouden hyvinvointihyödyistä eli avattua tietoa liiketoiminnassaan käyttävien yritysten työpaikoista ja kasvusta. Osa näistä yrityksistä tuottaa markkinaehtoisia hyödykkeitä, osa tarjoaa julkisesti rahoitettuja palveluja monituottajamalliin tai julkisiin hankintoihin perustuen.
Digitalisaatiokyvykkyyden edistäminen edellyttää, että nykyistä useampi yritys saadaan käyttämään julkista tietoa sekä jalostamaan siitä lisäarvoa. Siksi pidämme erittäin tärkeänä, että julkisuuslakia ajantasaistettaessa otetaan huomioon pienten ja keskisuurten yritysten kyky tarttua julkisiin datavarantoihin avoimien rajapintojen kautta. Käytännössä tämä tarkoittaa pk-yritysten tietoisuuden, osaamisen ja kyvykkyyksien järjestelmällistä parantamista, viranomaisten teknisten ja toiminnallisten käytäntöjen kehittämistä sekä tarvittaessa myös tiedon avaamista ja hyödyntämistä tarpeettomasti estävän sääntelyn päivittämistä. Julkisen tiedon on oltava lähtökohtaisesti aina niin avointa kuin mahdollista ja vain niin suljettua kuin on välttämätöntä. Tämän periaatteen on iskostuttava normaaliksi osaksi julkisten organisaatioiden toimintakulttuuria sekä lainsäädäntötyötä.
Tiedon avaamisen ja hyödyntämisen arvon esiin tuominen konkreettisin käyttötapauksin on tärkeä tapa kannustaa julkisten toimijoiden lisäksi myös yrityksiä julkisen tiedon tehokkaampaan hyödyntämiseen. Kuntien ostolaskutietojen avaaminen on esimerkki tähän liittyvästä kaikkia osapuolia hyödyttävästä hyvästä käytännöstä, joka näyttää asteittain leviävän kuntakentässä.
Samalla kun julkisia tietovarantoja saatetaan nykyistä avoimempaan ja hyödynnettävämpään muotoon, on tärkeätä kiinnittää huomiota tiedon turvalliseen ja vastuulliseen käsittelyyn, jotta tietosuoja ja liikesalaisuudet eivät vaarannu. Siksi on keskityttävä jaettujen eettisten pelisääntöjen määrittelyyn ja vakiinnuttamiseen niin tiedon avaajien kuin hyödyntäjien kesken sektorista riippumatta.
Tiedon hyödyntämiseen ja avaamiseen tehtävät julkiset panostukset on nähtävä investointina julkisen sektorin tuottavuuteen sekä yritysten arvonluontiin. Yritysten kyky käyttää avattua tietoa on nähtävä yhtenä keskeisenä mahdollistavana tekijänä ja panostuskohteena.
3. Liittyykö julkisuuslain ja henkilötietojen suojaa koskevien sekä niitä yhteensovittavien (JulkL 16.3 §) säännösten tulkitsemiseen mielestänne haasteita? Jos liittyy, niin kuvatkaa kokemaanne epäselvyyttä tai epäkohtaa mahdollisimman tarkasti.
Julkisuuslain mukaan jokaisella on oikeus saada tieto hänestä itsestään viranomaisen asiakirjaan sisältyvistä tiedoistaan, jollei laissa toisin säädetä. Julkisuuslain lähtökohdista huolimatta julkisen sektorin hallussa olevien tietojen hyödyntämismahdollisuudet eivät kuitenkaan toteudu riittävällä tavalla tiedon siirrettävyyteen liittyvien epäselvyyksien vuoksi.
Tiedonhallintalaki sääntelee tietoaineistojen luovuttamista teknisen rajapinnan avulla muulle kuin toiselle viranomaiselle. Lain mukaan viranomainen voi luovuttaa tietoa muulle kuin viranomaiselle teknisen rajapinnan avulla vain, jos tiedot saatavalla toimijalla on erikseen laissa säädetty tiedonsaantioikeus ja oikeus käsitellä tietoja. Tiedonsaantioikeuksista on säädetty muualla lainsäädännössä. Erityislakien ja niiden tulkinnan seurauksena tietojen saatavuus vaihtelee hankittavasta tiedosta riippuen. Tietojen siirtoa koskevan sääntelyn pirstaloitumisen estämiseksi tietojen siirrosta pitäisi erityissääntelyn sijasta säätää yleissääntelyn puitteissa. Tietojen avaaminen sekä tietojen siirrettävyyden edistäminen edellyttää yleislainsäädäntötason ratkaisuja ja tämä vuoksi olisi otollisinta toteuttaa julkisuuslakia ajantasaistettaessa.
Julkisuuslaissa voitaisiin selkeyttää viranomaisten tietojen luovuttamista koskeva yleinen linja ja yksilön oikeus saada tietoja itsestään siirrettävässä muodossa. Julkisuuslain 16 §:ään tulisi luoda muutokset, jotka mahdollistavat tiedonhallintalain rajapintoja koskevan pykälän soveltamisen ja tietojen antamisen digitaalisessa muodossa. Tietosiirtojen laajempi mahdollistaminen edellyttää, että viranomainen voisi tietojen vapaaehtoisissa luovutuksessa nojautua yksilön antamaan suostumukseen.
4. Muut mahdolliset kommentit ja toiveet, joita haluatte välittää työryhmälle julkisuuslain ajantasaistamistyössä huomioon otettavaksi.
Suomen Yrittäjät kannattaa avoimuuden lisäämistä ja julkisuuslain soveltamisalan huomattavaa laajentamista. Julkisten varojen käytön avoimuus tulisi varmistaa kaikissa tilanteissa; myös yhtiöissä, jotka ovat kunnan tai valtion kokonaan omistamia, tosiasiallisessa ohjauksessa, määräysvallassa ja valvonnassa, mutta eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla. Esitämme, että kaikki julkisomisteiset yhtiöt olisivat julkisuuslain soveltamisen piirissä pörssiyhtiöitä lukuun ottamatta. Jos julkisuuslakia laajennettaisiin siten, että se soveltuisi kaikkiin markkinoilla toimiviin julkisomisteisiin yhtiöihin, pörssinoteerattuja yhtiöitä lukuun ottamatta, sen soveltaminen olisi täten aiempaa yksinkertaisempaa. Julkisuuslain salassapitosäännöksiä voidaan samalla muokata sellaisiksi, että ne suojaavat liikesalaisuuksia ja yhtiöiden kaupallisia intressejä.
Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen tulisi johtaa koherenttiin ja kokonaisvaltaiseen lopputulokseen myös eri lainsäädäntöjen näkökulmasta. Esimerkiksi hankintalainsäädäntö ei sisällä varsinaisia velvoitteita asiakirjajulkisuuden osalta tarjouskilpailun jälkeen. Tällöin arviointi tehdään julkisuuslain nojalla. Julkisuuslain ja hankintalain mukaan viranomaisen ja hankintayksikön määritelmät eivät kuitenkaan ole yhteneviä. Tämä tarkoittaa sitä, että julkisuusperiaate ei toteudu kaikkien hankintayksiköiden osalta. Katsomme, että hankintayksiköt tulisi kuitenkin mieltää julkisuuslainsäädännön tarkoittamina viranomaisina, riippumatta niiden organisaatiomuodosta, koska kyse on julkisilla varoilla tehtävistä hankinnoista.
Jäsenemme ovat useasti törmänneet tiedonsaantiongelmiin hankintayksiköiden kanssa asioidessaan. Hankintayksiköt ovat kieltäytyneet antamasta yrityksille julkisiin hankintoihin liittyviä päätöksiä tai muita asiakirjoja. Hankintayksiköt ovat perustelleet kieltäytymistään sillä, että koska hankintayksikkö ei täytä viranomaishankintayksikön määritelmää, ei sen tarvitse luovuttaa asiakirjoja julkisuuslain nojalla.
Lisäksi julkisuuslakia tulisi soveltaa myös kaikkiin yhteishankintayksikköihin ja hankintayksiköiden sidosyksikköihin, sillä niiden toiminta sisältää merkittävää julkisten varojen käyttöä. On kestämätöntä, että kuntaomisteinen yhtiö voi perustella sidosyksikköasemaansa hankintalain perusteella ja samanaikaisesti julkisuuslain nykysanamuodon nojalla evätä tiedonsaantioikeuksia, vaikka kyseinen yksikkö saa merkittäviä julkisia varoja toimintaansa.
Edellä esitetyn perusteella kaikkien hankintayksiköiden ja niiden sidosyksikköjen tulisi noudattaa julkisuuslakia. Julkinen toimija rahoittaa tai valvoo näiden yksiköiden toimintaa tai nimeää sen hallintoelimisten yli puolet ja siten ne käyttävät toiminnassaan julkisia varoja vähintäänkin epäsuorasti.
Suomen Yrittäjät
Janne Makkula Karoliina Katila
johtaja asiantuntija