Hallituksen esitys laiksi ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Opetus- ja kulttuuriministeriö

VN/33727/2023

1. Yleiset huomiot

Suomen Yrittäjät kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä laiksi ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Suomen Yrittäjät on osallistunut lain valmisteluvaiheessa ammatillista koulutusta koskevien hallitusohjelmakirjausten valmistelun seurantaryhmään. Suomen Yrittäjät kannattaa ammatillisen koulutuksen rahoitusmallin ja toiminnanohjauksen uudistamista.

Suomen Yrittäjät kiinnittää huomiota siihen, että ammatillista koulutusta on uudistettu myös kahdella edellisellä kaudella. Sipilän hallituksen ammatillisen koulutuksen reformin ja Marinin hallituksen oppivelvollisuusuudistuksen jälkeen Orpon hallituksen uudistus on syytä valmistella huolellisesti niin, että se tuo toiminnallista vakautta ja ennakoitavuutta oppilaitoskentän kehittämistyöhön useaksi kaudeksi.

Suomen Yrittäjät kannattaa lämpimästi kokeilevaa ja tutkivaa kulttuuria koulutuksen kehittämisessä. Koulutusta tulee kehittää pilotteina, joita seurataan, arvioidaan ja joiden vaikutuksia tutkitaan systemaattisesti. Tulosten pohjalta luovutaan siitä, mikä ei toimi ja kehitetään edelleen sitä, mikä näyttää toimivan.

Esityksessä ehdotetaan kokeilua ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksesta, joka toteutettaisiin 1.1.2026 – 31.12.2033. Kokeiluun ehdotetaan valittavan enintään 40 koulutuksen järjestäjää, joiden järjestämisluvat korvattaisiin määräajaksi kokeiluluvilla.

Suomen Yrittäjät pitää perusteltuna, että kokeiluluvan saaneella ammatillisen koulutuksen järjestäjällä olisi pääsääntöisesti oikeus järjestää kaikkia ammatillisesta koulutuksen tutkintorakenteeseen kuuluvia tutkintoja ja niin sanottua laajennettua oppisopimuskoulutusta niiden tutkintojen ja osaamisalojen osalta, joita koulutuksen järjestäjällä ei olisi kokeiluluvassaan.

Suomen Yrittäjät painottaa, että kokeiluun valituilla tulee olla mahdollisimman laajat mahdollisuudet toteuttaa koulutusta alueensa työelämätarpeiden mukaisesti. Näin ne voivat reagoida ketterästi ja nopeasti työelämän muuttuviin tarpeisiin. Osaavan työvoiman puute on edelleen pienten ja keskisuurten yritysten kasvun merkittävä este. Ammatillisen koulutuksen toiminta ja tuloksellisuus vaikuttavat vahvasti alueen elinvoimaisuuteen ja elinkeinoelämään.

Suomen Yrittäjät pitää kannatettavana, että piloteissa koulutusta voisi järjestää vapaasti myös työvoimakoulutuksena ja englannin kielellä. Työelämä ja alueelliset työelämätarpeet muuttuvat nopeasti. Ammatillisen koulutuksen tulee toteuttaa aktiivisesti työvoimapalveluihin liittyviä osaamis- ja koulutuspalveluita osana uudistusta.

Maahanmuuttajataustaisten työntekijöiden ja yrittäjien lisääntyessä englanninkielisen koulutuksen tarve kasvaa. Se edistää muualta tulleiden nykyistä nopeampaa kiinnittymistä koulutuksen ja työelämän kautta yhteiskuntaan. Suomen kieltä voi oppia niin osana opiskelua ja kuin työtä tehden.

Uudistusten kokonaisuus on merkittävä. Muutosten yhteisvaikutus koulutuksen järjestäjien toimintaan, samaan aikaan kehysriihessä 2023 päätetyt ammatillisen koulutuksen 100 miljoonan euron leikkaukset mukaan lukien, on vaikea ennakoida. Koska vaikutukset voivat olla hyvin epätasaisia eri koulutuksen järjestäjille, siirtymäsäädösten tulee tasata vaikutuksia riittävällä tavalla. Ohjeistukset tulee lähettää ennakoinnin vuoksi riittävän ajoissa.

Uudistuksen aikana tuleekin tehdä jatkuvaa seurantaa ja systeemaattista, kokonaisvaltaista, kaikki muutostekijät huomioon ottavaa vaikuttavuusarviointia. Myönteiset kokemukset tulee laajentaa koko koulutuskenttään mahdollisuuksien mukaan jo kokeilun aikana.

2. Säädösehdotukset

2.1. Ammatillisen koulutuksen kokeilu

Suomen Yrittäjät kannattaa ammatillisen koulutuksen toiminnan ohjauksen uudistamista, järjestämislupamenettelyn keventämistä sekä opetus- ja kulttuuriministeriön ja koulutuksen järjestäjien välisen vuoropuhelun lisäämistä.

Suomen Yrittäjät kannattaa koulutuksen järjestämislupien keventämistä ja nopeuttamista, jotta koulutuksen järjestäjät voivat vastata riittävän nopeasti työelämän muutoksiin, alueelliseen työvoimapulaan ja osaamisen muutostarpeisiin. Osaajapula on edelleen pienten ja keskisuurten yritysten merkittävä kasvun este. Teollisiin investointeihin tarvitaan uutta työvoimaa. Tällä hetkellä tutkintojen järjestämislupaprosessi on liian hidas, se saattaa kestää useita vuosia.

Esityksessä ehdotetaan ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilua, joka toteutettaisiin pilottina 1.1.2026 – 31.12.2033. Pilottiin otettaisiin mukaan 40 koulutuksen järjestäjää. Suomen Yrittäjät painottaa, että kokeiluun tulee valita kattavasti eri tavoin profiloituneita, erilaisen taustan ja omistajapohjan omaavia, erikokoisia koulutuksen järjestäjiä joka puolelta Suomea.

Suomen Yrittäjät kannattaa lämpimästi kokeilevaa ja tutkivaa kulttuuria koulutuksen kehittämisessä. Koulutusta tulee kehittää pilotteina, joita seurataan, arvioidaan ja joiden vaikutuksia tutkitaan riittävästi. Tulosten pohjalta luovutaan siitä, mikä ei toimi ja kehitetään edelleen sitä, mikä toimii.

Suomen Yrittäjät kiinnittää huomiota kokeilun pituuteen. Kokeilun aikana tulee varmistaa, että myös niillä koulutuksen järjestäjillä, jotka eivät ole mukana kokeilussa, tulee olla mahdollisuus nykyisten säädösten puitteissa kehittää toimintaansa alueellisten työelämän tarpeiden mukaisesti. Kokeilun ulkopuolelle jäävien koulutuksen järjestäjien koulutustoiminnan laadun kehittämistä ei saa unohtaa. Myös niiden toiminnan kehittämistä tulee tukea aktiivisesti. Tällöin eri alueiden yritykset ja työpaikat eivät joudu osaamisen riittävyyden suhteen eriarvoiseen asemaan.

Suomen Yrittäjät pitää kannatettavana, että piloteissa koulutusta voisi järjestää vapaasti myös työvoimakoulutuksena ja englannin kielellä. Työelämä ja alueelliset työelämätarpeet muuttuvat nopeasti. Ammatillisen koulutuksen tulee toteuttaa aktiivisesti työvoimapalveluihin liittyviä osaamis- ja koulutuspalveluita osana uudistusta. Tähän tulee voida osallistua myös sellaiset koulutuksen järjestäjät, jotka eivät kuulu kokeilun piiriin.

Maahanmuuttajataustaisten työntekijöiden ja yrittäjien lisääntyessä englanninkielisen koulutuksen tarve kasvaa. Se edistää muualta tulleiden nykyistä nopeampaa kiinnittymistä koulutuksen ja työelämän kautta yhteiskuntaan. Suomen kieltä voi oppia niin osana opiskelua ja kuin työtä tehden.

2.2. Rahoitusuudistus

Suomen Yrittäjät kannattaa ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmän uudistamista. Suomen Yrittäjät kannattaa esityksen mukaista laskennallista, toteutuneiden opiskelijavuosien perusteella myönnettävää, suoritettujen tutkinnon osien osaamispisteiden ja tutkintojen lukumäärän perusteella myönnettävää perusrahoitusta sekä harkinnanvaraista rahoitusta.

Arviomme mukaan ehdotettu rahoitusmalli kannustaa ja ohjaa koulutuksen järjestäjiä tuloksellisuuteen ja vaikuttavuuteen. Työllistyminen ja jatko-opintoihin pääseminen ovat kriteerejä, jotka kannustavat koulutuksen järjestäjiä kiinteään yhteistyöhön työelämän ja yritysten kanssa. Suomen Yrittäjät ehdottaa, että jatko-opiskelupaikaksi hyväksyttäisiin myös ammattitutkinnon ja erikoisammattitutkinnon suorittaminen.

Ammatti- ja erikoisammattitutkinnot tulee nähdä erityisesti ammatillisen perustutkinnon suorittaneiden osaamis- ja koulutustason noston väylänä. Ne ovat korkeakoulututkintoon verrattuna kustannustehokas keino laajentaa ja syventää osaamista. Toisin kuin korkeakoulututkintoja, ammatti- ja erikoisammattitutkintoja voidaan suorittaa myös oppisopimuskoulutuksena.

Ammatillisen koulutuksen monimutkaista rahoitusjärjestelmää on syytä yksinkertaistaa, jotta ammatillisen koulutuksen rahoituksen ennakoitavuus paranee. Suomen Yrittäjät painottaa, että Opetus ja kulttuuriministeriö tuottaa koulutuksen järjestäjille laskentamalleja, jotka auttavat rahoituksen ennakointia muutostilanteessa.

Ehdotuksen mukaan rahoitusmallia yksinkertaistetaan ja sen ohjausvaikutusta parannetaan karsimalla painotus- ja korotustekijöitä ja niiden kertoimia, sekä keskittämällä jäljelle jäävät kustannusvaikutuksia tasaavat painotus- ja korotustekijät opiskelijavuosirahoitukseen.

Toteutuneiden opiskelijavuosien perusteella myönnettävään perusrahoitukseen ollaan kehittämässä lähtötasokerroin, joka painottaa opiskelijoiden perusasteen päättötodistuksen arvosanoja sekä muita mahdollisia opiskelijoiden opiskeluvalmiuksiin vaikuttavia tekijöitä, kuten kielellisiä valmiuksia. Tämä edellyttää sitä, että hakijoiden arvosanat ovat vertailukelpoisia.

Mikäli rahoituksen perusteena käytettävää opiskelijavuosien enimmäismäärää rajoitetaan jatkuvan oppimisen osalta, Suomen Yrittäjät painottaa, että enimmäismäärää tulee voida muuttaa riittävän nopeasti toimintaympäristön muutosten perusteella. Näin oppilaitokset voivat reagoida riittävän nopeasti alueen äkilliseen työvoiman tarpeen kasvuun.

Ehdotuksessa opiskelijapalautteen ja työelämäpalautteen vaikutus rahoitukseen laskee 1,5 %:sta yhteen prosenttiin. Suomen Yrittäjät ehdottaa niiden säilyttämistä ennallaan, koska ne ovat ainoita koulutuksen laatuun liittyviä rahoituskriteereitä. Laadullisten kriteereiden painoarvoa ei ole syytä laskea.

Työelämäpalautteen sisältöä ja toteuttamista tulee joka tapauksessa kehittää. Kyselyihin vastaaminen on ollut liian vähäistä. Tämä on voinut johtua siitä, että kyselyjä tulee yrittäjälle ja työnantajalle liian monta ja liian usein. Kyselyjen määrää tulee vähentää ja sisältöä supistettava vain oleelliseen.

Suomen Yrittäjät kannattaa sitä, että osaamista syventäviä ammattitutkintoja ja erikoisammattitutkintoja rahoitetaan jatkossa samalla kertoimella kuin perustutkintoja. Kun koulutukset rahoitettaisiin kokonaan valtionosuusrahoituksena, ammatti- ja erikoisammattitutkintokoulutuksesta ei olisi enää mahdollista periä opiskelijamaksuja. Tämä voi vaikeuttaa sellaisten koulutusten järjestämistä, joiden kustannukset ovat erityisen suuria. Suomen Yrittäjät ehdottaa, että määriteltäisiin selkeät poikkeuskriteerit, millä perusteella ammattitutkintojen ja erikoisammattitutkintojen koulutuksesta voitaisiin edelleen periä maksuja.

Rahoitusmallin uudistamisen vaikutuksia on syytä tarkastella yhdessä muiden muutostekijöiden kanssa yhteisvaikutuksen näkökulmasta.

2.3. Oppimisen tuki ja erityinen tuki

Suomen Yrittäjät kannattavat oppimisen tuen järjestelmän uudistamista koko koulujärjestelmää koskevana kokonaisuutena ja jatkumona. Tieto opiskelijan tuen tarpeesta tulee siirtyä joustavasti perusopetuksesta toiselle asteelle ja toiselta asteelta korkea-asteelle. Ajatus siitä, että jokaisella on oikeus tarvitsemaansa tukeen, on lähtökohtaisesti kannatettava.

Oppimista ja opiskelua hankaloittavat yleisimmin oppimisvaikeudet (lukemisen ja kirjoittamisen vaikeus, matematiikan vaikeus, hahmottamisen vaikeus) ja neuropsykiatriset vaikeudet (kuten keskittymisen, tarkkaavaisuuden, toiminnanohjauksen, itsesäätelyn, aistitiedon käsittelyn, kommunikaation ja vuorovaikutuksen vaikeudet) sekä kielelliset erityisvaikeudet.

Jotta saamme kaikki kynnelle kykenevät koulutuksen, ohjauksen tai kuntoutuksen kautta töihin, oppimisen tuen ja erityisen tuen tulisi toteutua sujuvasti ja oikea-aikaisesti varhaiskasvatuksesta yliopistoon ja työssä tapahtuvaan jatkuvaan oppimiseen saakka. Oppimisen, koulunkäynnin ja opiskelun tuen tulee muodostaa kouluasteelta toiselle siirryttäessä yhtenäisen, katkeamattoman jatkumon, jossa ammatillisen koulutuksen tukitoimien tulisi kohdistua niin nuoriin kuin aikuisiin opiskelijoihin. Aikuisten oppimisen ja työssäsuoriutumisen vaikeudet on syytä huomioida osana oppimisen tuen kehittämistä.

Suomen Yrittäjät kannattaa sitä, että opiskelijalle annettava oppimisen tuki ja erityinen tuki kohdentuvat niin, että opiskelija saavuttaa tutkinnon tai tutkinnon perusteiden ammattitaitovaatimukset ja osaamistavoitteet. Muu hoidollinen ja kuntouttava tuki tulee toteuttaa moniammatillisessa yhteistyössä hyvinvointialueiden kanssa.

Oppimisen tuen tarpeet on hyvä tunnistaa mahdollisimman varhain, ja tukea on hyvä saada mahdollisimman nopeasti tarpeen ilmentyessä. Tässä lakiesityksessä opiskeluvalmiuksia tukevat opinnot korvattaisiin oikeudella oppimisen tukeen, joka on matalan kynnyksen tukimuoto. Muutos on kannatettava, koska se mahdollistaa oikea-aikaisen tuen saamisen entistä useammalle opiskelijalle.

Yrittäjät ja työnantajat kokevat, että heillä ei ole riittävästi osaamista ohjata tukea tarvitsevia opiskelijoita työssä oppimisessa. Tätä osaamista on syytä vahvistaa ja yhteistyötä oppilaitosten ja yritysten välillä syytä tiivistää, jotta tukea tarvitsevat menestyvät opinnoissa, saavat tutkintonsa valmiiksi, pääsevät työmarkkinoille ja työllistyvät.

Erityistä tukea tarvitsevien opiskelijoiden määrä on viime vuosina kasvanut. Suomen Yrittäjät pitää tärkeänä matalan kynnyksen tuen järjestämistä, jotta opiskelija saa tukea opintoihinsa mahdollisimman nopeasti. Kannatamme myös sitä, että erityisopettajan antaman opetuksen lisäksi opiskelija voi saada muun opetus- ja ohjaushenkilöstön opetusta ja ohjausta erityisopettajan konsultoimana. Moniammatillista yhteistyötä on syytä tiivistää.

Esityksen mukaan opiskelijalla on oikeus saada erityistä tukea todennettujen oppimisvaikeuksien ja muiden syiden vuoksi. Muut syyt on syytä määritellä selkeämmin erilaisten tulkintojen välttämiseksi ja yhdenvertaisuuden toteutumiseksi.

Erityisen tuen tarpeet kirjataan HOKSIIN eli henkilökohtaiseen osaamisen kehittämisen suunnitelmaan. Sitä tulee keventää ja kehittää, koska se työllistää opettajaa liikaa jo nyt. Keventämisestä vapautuva työaika on syytä käyttää opiskelijoiden kohtaamiseen, opettamiseen ja ohjaamiseen. Monella nuorella on aikuisen nälkä. Opettajia, ohjaajia ja yritysten työpaikkaohjaajia on syytä kouluttaa erilaisten oppijoiden luontevaan kohtaamiseen ja tukemiseen.

2.4. Tilauskoulutus

Suomen Yrittäjät pitää tarpeellisena selkeyttää tilauskoulutukseen liittyvää ohjeistusta, jotta varmistetaan, että tilauskoulutukseen osallistuvat ja koulutuksia järjestävät toimijat ovat tietoisia oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.

Samaan aikaan on syytä todeta, että Suomeen tarvitaan dramaattisen väestökehityksen ja osaajapulan vuoksi opiskelijaperäistä maahanmuuttoa ja siihen liittyvää kotouttamista. Yritysyhteistyö on yksi mahdollinen keino ratkaista asiaa. Koko prosessia ei voi jättää pelkästään julkisen sektorin harteille. Tarvitaan yritysten ja viranomaisten kiinteää yhteistyötä.

Suomen Yrittäjät kiinnittää huomiota siihen, että tilauskoulutuksen säädöksiä tulee tarkastella myös koulutusviennin näkökulmasta. Ehdotus vaikeuttaa tilauskoulutuksen toteuttamista olennaisesti. Pykälä tulisi muotoilla niin, että opiskelijoiden yhdenvertainen kohtelu toteutuu ja kaupallisten yritysten hyödyntämistä on mahdollista jatkaa tietyin reunaehdoin.

Suomen Yrittäjät kannattaa Tutkintovientitoimikunnan ehdotusta pykälän uudeksi muotoiluksi:

”Koulutuksen järjestäjä voi järjestää tilauskoulutuksena opiskelijaryhmälle järjestämisluvassa määrättyjä tutkintoja ja tutkinnon osia sekä niihin valmistavaa tutkintokoulutusta. Koulutuksen järjestäjä vastaa siitä, että tilauskoulutukseen osallistuvilla on alan edellyttämät valmiudet ja he ovat tietoisia oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Tilaajana voi toimia tilauskoulutuksessa Suomen valtio, toinen valtio, kansainvälinen järjestö taikka suomalainen tai ulkomainen julkisyhteisö, säätiö tai yksityinen yhteisö.

Koulutuksen järjestäjän tulee varmistaa, että tilauskoulutuksessa rahoittajana toimii Suomen valtio, toinen valtio, kansainvälinen järjestö taikka suomalainen tai ulkomainen julkisyhteisö, säätiö tai yksityinen yhteisö.”

3. Muut ehdotukset

3.1. Muu ammatillinen koulutus

Esityksessä ehdotetaan, että tutkintoon tai tutkinnon osaan johtamaton muu ammatillinen koulutus, joka syventää ja täydentää ammatillista osaamista, lakkautetaan. Tällaista koulutusta on syytä kehittää työelämää palveleviksi tutkinnon osiksi, mutta myös vielä pienemmiksi osaamiskokonaisuuksiksi (täsmäkoulutuksiksi), jotka palvelevat suoraan työelämän, pienten ja keskisuurten yritysten tarpeita. Suomen Yrittäjät ehdottaa, että tähän varattaisiin rahoitusmallissa esimerkiksi harkinnanvaraisena avustuksena mahdollisuus.

3.2. Työelämätoimikuntien tehtävät

Suomen Yrittäjät kannattaa esitystä työelämätoimikuntien määrän rajaamisesta korkeintaan viiteentoista ja toimikuntien jäsenmäärän lisäämisestä enintään kahteentoista sekä ehdotusta mahdollisuudesta toimialakohtaisten jaostojen perustamiseen.

Suomen Yrittäjien toimikuntien työstä saama palaute on ollut vaihtelevaa. Koulutuksen järjestäjien, toimialojen sekä tutkintojen suuren määrän vuoksi valtakunnalliset työelämätoimikunnat eivät ole pystyneet toteuttamaan riittävän kattavasti niille osoitettua laadunvarmistuksen tehtävää.

Työelämätoimikunnat ovat nostaneet kuitenkin esille sen, että ammatillisen koulutuksen laatu vaihtelee. Työelämätoimikuntien tehtävien supistaminen ei saa tarkoittaa ammatillisen koulutuksen laadun arvioinnin ja kehittämisen heikentymistä, koska niihin on selkeä tarve. Laadun arviointiin ja kehittämiseen tulee löytää nykyistä tehokkaampia keinoja.

Suomen Yrittäjät pitää hyvänä sitä, että työelämätoimikuntien keskeinen tehtävä olisi jatkossa osallistua ammatillisen koulutuksen tutkintorakenteen sekä ammatillisten tutkintojen ja niiden perusteiden kehittämiseen yhteistyössä Opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen kanssa. Koulutuksen järjestäjien, työntekijöiden ja työnantajien edustajia tarvitaan edelleen yhteiseen kehittämistyöhön saman pöydän ääreen.

Suomen Yrittäjät painottaa, että työelämätoimikuntien yhdistäminen tulee tehdä harkiten, jotta niistä ei tule liian laaja-alaisia, mikä heikentäisi jäsenten motivaatiota. Työ- ja elinkeinoelämän ja yrittäjien osallistuminen työelämätoimikuntiin ja niiden jaoksiin on syytä turvata myös jatkossa.

Ehdotuksen mukaan nykyiset työelämätoimikunnat jatkaisivat toimikautensa loppuun. Suomen Yrittäjät ehdottaa, että nykyiset työelämätoimikunnat osallistuisivat toiminnanohjauksen kokeilun seurantaan ja arviointiin. Nykyisiä toimikuntia on syytä osallistaa myös toimikuntien tehtävien uudistamisen valmisteluun, jossa on syytä huomioida myös samaan aikaan toteutuva ennakointiryhmien työn uudistaminen.

Tilalle on syytä kehittää uusia laadunvarmistuksen muotoja, esimerkiksi koulutuksen järjestäjien ja työelämän yhteistyönä. Ammatillisen koulutuksen laatua tulee kehittää myös tulevaisuudessa. Se on avain siihen, että yrityksillä on osaavaa työvoimaa myös jatkossa. Vain sivistynyt, osaava, yrittävä ja välittävä Suomi voi menestyä, ja huolehtia kansalaisistaan.

Suomen Yrittäjät

Mikko Kinnunen
Koulutuspolitiikan asiantuntija