Kommentteja selvityshenkilöiden väliraportista 21.1.2003 kansallisessa sosiaalialan kehittämisprojektissa

Sosiaali- ja terveysministeriö

Suomen Yrittäjät esittää otsikossa mainitusta väliraportista kommentteinaan seuraavan:

Väliraportin tilanneanalyysista

Väliraportissa on tarkasteltu sosiaalialan kehitykseen vaikuttavia toimintaympäristön muutostekijöitä. Olennaisimmat havainnot ovat, että väestön ikääntyminen, muuttoliike ja kuntatalouksien paineet asettavat kovia haasteita sosiaaliturvan rahoitukselle sekä nykyiselle palvelujärjestelmälle.

Väliraportissa esitetään arvio suomalaisen sosiaalihuollon rakenteesta ja sen syistä. Raportin mukaan palvelurakenteen ”tietty monotonisuus” johtuu asiakkaiden rajoitetusta ostovoimasta ja sosiaalipalvelujen rahoituksen kaksikanavaisuudesta eli siitä, että rahoitus tulee pääosin verorahoituksesta ja verrattain vähäiseltä osin asiakasmaksusta eikä kolmatta kanavaa ole.

Emme halua juuttua yllä siteerattuun toteamukseen, mutta tuomme kuitenkin esille seuraavan lisäyksen väliraportin analyysiin: Sosiaalipalveluiden tuotannossa yrityspohjaisten palveluiden osuus on vain noin kolmannes järjestöjen tuotannossa. Vertailun vuoksi on syytä todeta, että terveyspalveluissa tilanne on jokseenkin päinvastainen. Varsinaisen julkisen tuotannon osuus on molemmissa noin 80 % kokonaistuotannosta.

Yksi varsin suuri syy siihen, että järjestöjen osuus sosiaalipalveluiden tuotannosta on niin korkealla tasolla, on Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) rahoitus. Yleishyödylliset yhteisöt saavat tänäkin vuonna RAY:n rahoitusta yli 300 miljoonaa euroa. Tämä ei ole voinut olla vaikuttamatta sosiaalialan tuotantorakenteeseen. Vaikka kyse ei olekaan pelkästään raportissa tarkoitetusta ”sosiaalipalveluiden rahoituksesta”, vaan järjestösektorin investointien ja toiminnan rahoituksesta, RAY:n rahoitus on vaikuttanut ja vaikuttaa merkittävästi yritysten markkinoille pääsyyn ja kehittymiseen. Jatkossa olisi tarkoituksenmukaista kehittää RAY:n rahoitusta siten, että se kohdentuisi mahdollisimman tehokkaasti itse palvelutuotantoon sen sijaan, että tuki kohdennetaan tietyn tuottajatahon investointeihin.

Toinen, edelliseen kytkeytyvä syy yrityspohjaisen tuotannon vähäisyyteen esimerkiksi naapurimaahamme Ruotsiin verrattuna on se, että meillä kunnat eivät ole kilpailuttaneet palvelutuotantoa silloinkaan, kun palvelut on hankittu ulkopuoliselta tuottajalta. Laki julkisista hankinnoista on ollut voimassa jo 10 vuotta, mutta kuntien tietoisuus velvoitteistaan ja osaaminen kilpailutusmenettelyssä ovat huonoa tasoa. Kunnat ovat tehneet läheistä yhteistyötä kolmannen sektorin tuottajien kanssa, mikä on muodostanut suoranaisia alalle tulon ja toiminnan laajentamisen esteitä yrityspohjaisille palveluille. Tähän ongelmaan on kiinnitetty huomiota useissa eri yhteyksissä, useiden viranomaisten toimesta. RAY:n tuoreet linjaukset, jotka korostavat kuntien velvoitetta noudattaa voimassa olevaa hankintalainsäädäntöä, ovat askel oikeaan suuntaan.

Kilpailuttamismenettelyn osaaminen ei kuitenkaan ole ainoa tärkeä kehittämisen kohde sosiaalipalveluiden rakenteissa. On luonnollisesti tärkeää, että menettely hallitaan hyvin sekä tilaaja- että tuottajapuolella. Tämä edellyttää lisäpanostuksia osaamisen kehittämiseen. Vieläkin tärkeämpää on kuitenkin nähdä sosiaalipalvelumarkkinoiden kehittäminen laajana kokonaisuutena. Koko järjestelmän pitää toimia samaan suuntaan, asiakkaiden parhaaksi. Ei riitä, että palveluiden ostomenettelyä varten kehitetään uusia välineitä, vaan samalla on toimittava aktiivisesti tarjonnan synnyttämiseksi. Yritystoiminnalle on luotava puitteet, jotka ovat riittävän vakaat, ennustettavat ja kannustavat.

Suuri vastuu yritystoiminnan puitteiden luomisessa on kunnilla, siitä huolimatta minkälainen lainsäädäntö toiminnan harjoittamista koskee. Kunnilla on viime kädessä palveluiden järjestämisvastuu ja kunnat päättävät näin ollen palvelurakenteesta omalla alueellaan. Kuntien strategiset linjaukset ja niiden konkreettinen toteuttaminen joko houkuttelevat yritystoimintaa kunnan alueelle tai eivät.

Väliraportin toimenpide-ehdotukset yritystoiminnan lisäämiseksi

Väliraportissa esitetään toimenpide-ehdotuksina yritystoiminnan lisäämiseksi palvelusetelien käyttöönottamista ja asiantuntijatuen järjestämistä kunnille kilpailuttamiseen liittyvissä tulkinnoissa.

Katsomme, että molemmat ehdotukset ovat oikeansuuntaisia. Palvelusetelijärjestelmän erityisenä vahvuutena on asiakkaiden valinnanmahdollisuuksien lisääntyminen. Asiakkaiden tekemät valinnat luovat positiivisia kehittämisimpulsseja palvelutuotantoon. Nyt palvelujärjestelmä on ollut liian tuottajalähtöinen, eikä asiakkaiden palveluita aina mietitä asiakkaiden yksilöllisten tarpeiden mukaan. Palvelusetelien käytön laajentaminen monipuolistaa palvelutuotantoa ja antaa tilaa uusille vaihtoehdoille asiakkaiden kannalta toivottavalla tavalla. Uudet innovaatiot motivoivat kaikkia tuottajia parantamaan palveluitaan siihen katsomatta, onko tuottaja yksityinen vai julkinen.

Yritystoiminnan riskien kannalta palvelusetelijärjestelmä poistaa tehokkaasti yhden tilaajan ongelmaa, joka on suurimmillaan kuntien tilaamissa sosiaalipalveluissa. Näissä palveluissa yritykset ovat säännönmukaisesti alisteisessa suhteessa tilaajakuntiin. On koko järjestelmän kannalta etu, jos tuottajat eivät ole liian vahvasti sidoksissa tiettyyn tilaajaan ja päinvastoin.

Myös kuntien asiantuntijatuen järjestäminen on kannatettava ehdotus. Sen jatkokehittelyssä on kuitenkin otettava huomioon, että kilpailuttaminen on vain yksi osa palvelurakenteen järjestämistä. Kilpailuttaminen perustuu aina kuntien päätöksiin hankkia jokin uusi tai itse tuotettu palvelu ulkopuoliselta tuottajalta. Näiden päätösten tulisi perustua riittävään tietoon nykyisestä palvelurakenteesta ja sen aiheuttamista kustannuksista sekä sen tuottamasta palveluiden laadusta. Kuntatasolla pitää tehdä strategiset päätökset palveluiden tulevaisuuden rakenteista, asettaa konkreettiset tavoitteet ja huolehtia tavoitteiden saattamisesta osaksi talouden suunnittelu- ja raportointimenettelyä. Jos kunta päättää eri vaihtoehtoja punnittuaan toteuttaa palvelun yhteistyössä ulkopuolisen tuottajan kanssa, silloin sen on määriteltävä, kuinka palvelun ostaminen tapahtuu ja miten hankintamenettely järjestetään.

Edellä sanottu huomioon ottaen on syytä järjestää asiantuntijatuki siten, että se on riittävän kokonaisvaltaista. Palveluiden rakennemuutos koskettaa kaikkia julkisen palvelun sektoreita. Vaarana on, että asiantuntijatuki organisoidaan liian kapeaksi, jolloin siitä ei ole riittävää hyötyä markkinoiden rakennemuutoksen hallitsemiseen. Esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluiden erottaminen tässä yhteydessä toisistaan olisi epätarkoituksenmukaista. Laajemminkin voidaan sanoa, että huolimatta eri sektoreiden palveluiden sisällön erilaisuudesta ulkoisten markkinoiden hyödyntämiseen liittyvät kysymykset ovat samankaltaisia. Siksi tarvittaisiin horisontaalinen, riittävästi resursoitu koko rakennemuutosilmiön seurantaan ja ohjaamiseen tarkoitettu tukifunktio.

Raportissa esitetään myös, että asiantuntijatuen järjestämisen ohella kilpailuttamisen tehostaminen edellyttää, että kilpailuttamisen vaikutuksia sosiaalipalveluiden asiakkaiden asemaan seurataan ja arvioidaan. Tämäkin esitys on kannatettava. Toisaalta on hyvin tärkeätä, että samalla selvitetään riittävästi niiden palveluasiakkaiden aseman kehittymistä, jotka ovat julkisen palvelutuotannon piirissä. Hyvien palveluiden laatuvaatimukset eivät poikkea sen mukaan, kuka palvelut kulloinkin tuottaa. Kun verrataan palveluiden laatua ja kustannuksia, on järjestettävä palvelut tuotteistamisen kautta yhteismitallisiksi. Julkisen sektorin ja yksityisen sektorin yhteistyönä pitäisi saada aikaan laatumääritelmiä, jotka sekä helpottaisivat palveluiden hankkimista että auttaisivat arvioimaan palveluiden kustannuksia ja laatua.

Tukifunktion ohella on huolehdittava nykyistä tehokkaammin siitä, että voimassaolevia säännöksiä noudatetaan. Tämäkin tehtävä voitaisiin järjestää osana kilpailuttamisen asiantuntijatukea. Kysymys on kuitenkin myös selkeästä tarpeesta tehostaa julkisista hankinnoista annetun lain säännösten noudattamista. Nyt tilanne on nurinkurinen: seuraamukset lainvastaisesta menettelystä eivät käytännössä toteudu, jos kilpailuttaminen laiminlyödään kokonaan. Erityisesti tällainen kilpailuttamisen kokonaan sivuuttava toimintatapa pitää saada loppumaan, eikä se onnistu ilman lisäresursseja kuntien toiminnan valvontaan. Nykyiset sanktiotkaan eivät ole tehokkaita tilanteessa, jossa lainvastainen menettely toteutetaan puhtaimmillaan eli tehdään suora osto antamatta muille tuottajille mahdollisuutta omien palveluidensa tarjoamiseen.

Olemme toisessa yhteydessä esittäneet, että hankintalakia muutettaessa yrittäjiä edustaville järjestöille on annettava kanneoikeus ainakin silloin, kun hankintayksikkö on laiminlyönyt laissa säädetyn kilpailuttamisvelvoitteensa. Tämäkään toimenpide ei yksin riitä, vaan jonkinlaista tehostettua viranomaisvalvontaa tai -seurantaa on järjestettävä markkinoilla tapahtuvan murroksen hallitsemiseksi. Valvonta ja seuranta eivät ole ristiriidassa kuntien itsemääräämisoikeuden kanssa, sillä itsemääräämisoikeus ei oikeuta kuntia toimimaan lainvastaisesti. Hyvin järjestetty valvonta on omiaan kehittämään kuntien tilaajaosaamista ja johtamaan palveluiden laadun paranemiseen sekä kustannusten alenemiseen.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Antti Neimala
johtaja