YRITTÄJÄ, tule mukaan omiesi pariin! Liity Yrittäjiin.
Luonnos hallituksen esitykseksi ympäristönsuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Ympäristöministeriö
Hallitusohjelmakirjauksen mukaisesti ympäristöministeriö on käynnistänyt ympäristönsuojelulainsäädännön kokonaisuudistuksen. Hankkeen tavoitteena on turvata ympäristöarvot, torjua ilmastonmuutosta, edistää materiaalitehokkuutta sekä ehkäistä jätteen syntymistä. Lisäksi kokonaisuudistuksen yhteydessä pyritään keventämään lupa- ja valvontajärjestelmää. Uudistuksessa otetaan huomioon muutokset EU:n ympäristönsuojelulainsäädännössä. Lisäksi implementoidaan teollisuuspäästödirektiivi.
Lainsäädäntöhanke on tarkoitus toteuttaa kokonaisuudessaan 31.12.2013 mennessä. Tässä vaiheessa ympäristöministeriön pyytää Suomen Yrittäjiltä lausuntoa luonnoksesta uudeksi ympäristönsuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Uusi ympäristönsuojelulaki (myöhemmin YSL) ja eräät muut siihen liittyvät lakimuutokset on tarkoitus saattaa voimaan mahdollisimman pian. Lausumme asiasta seuraavaa:
Vaikutukset kilpailukykyyn ja yritystoimintaan arvioitava kattavasti
Suomen Yrittäjät on kiinnittänyt huomiota ensisijaisesti siihen, että useilla lakiluonnoksen säännöksillä on merkittäviä vaikutuksia yritysten sijoittumiseen sekä toimintaedellytyksiin Suomessa. Riippuen yrityksen toimialasta ja toiminnan laajuudesta, vaikutukset voivat olla sekä investointihalukkuuden ja -mahdollisuuksien että yrityksen toimintakyvyn kannalta erittäin merkittäviä. Vaikutukset voivat näkyä esimerkiksi seuraavilla tavoilla:
• Lainvoimaisesta kaavapäätöksestä huolimatta yritys ei ota riskiä investoida toimintaansa ja sijoittua kaavassa tarkoitetulle alueelle, koska mahdollisuus toiminnan kieltämisestä uuden sääntelyn mukaan, esimerkiksi alueen luontoarvojen vuoksi, on olemassa.
• Yritys on sijoittunut kaavoituksessa yritystoiminnalle varatulle alueelle ja se on tehnyt tarvitsemiaan investointeja. Toimipaikka sijaitsee pohjavesialueella. Ympäristöluvan tarkistamisvälit ovat kuitenkin niin tiheitä ja uusissa määräyksissä on niin merkittäviä lisäinvestointivelvoitteita, ettei yrityksellä ole edellytyksiä jatkaa toimintaansa. Yritys ei ole voinut ottaa tätä huomioon sijoittaessaan toimintansa Suomeen.
Edellä kerrottuja vaikutuksia ei ole käsitelty riittävällä tavalla lakiesityksessä. Lisäksi olemme kiinnittäneet huomiota, että merkittävä osa yrityksiin kohdistuvista säännöksistä ei ole peräisin unionin tasolta, vaan ehdotukset olisivat puhtaasti kansallisen tason ratkaisuja. Tämä tulisi kertoa selkeästi esityksessä. Muistutamme, että Suomi on osa EU:n sisämarkkina-aluetta. Maamme kilpailukyvyn kannalta on erityisen tärkeää, ettei Suomessa toimiville ja Suomeen investoijille tahoille aseteta muuta markkinaa tiukempia edellytyksiä ja vaatimuksia lainsäädännössämme.
Alueen luontoarvot selvitettävä kaavoitusprosessissa
Ympäristönsuojelulakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ympäristölupaa edellyttävän toiminnan sijoituspaikan voi eräissä tapauksissa päättää muu kuin kaavoituksesta vastaava viranomainen. Esitetyn uuden YSL 11 §:n mukaan aluehallintoviraston toimivaltaan kuuluva, ympäristölupaa edellyttävä toiminta on sijoitettava siten, ettei siitä aiheudu toiminnan sijoituspaikalla valtakunnallisesti tai seudullisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Lisäksi YSL:n mukaista maankäyttöä voi ohjata sijaintipaikan erityiset kauneus- ja maisema-arvot.
Uuden lain tarkoituksena on edelleen ehkäistä ja vähentää päästöjä sekä ympäristön pilaantumista (esim. HE 84/1999, s. 36 ja lausunnolla oleva lakiesityksen yleiset säännökset sekä 8 §). Tavoite on perusteltu. Sen sijaan ehdotuksessa ei ole esitetty vakuuttavia perusteluja sille, miksi ympäristönsuojelulain tarkoituksesta poiketen on tarve esittää uutta 11 §:n mukaista sääntelyä.
Viranomaisten toimivallanjako on nykyisellään selvä. Ympäristölupaharkinnassa tarkastellaan erityisesti teknistaloudellisia vaihtoehtoja vähentää toiminnan päästöjä. Moninaisia luonnonarvoja suojellaan laajasti luonnonsuojelulain mukaisilla päätöksillä ja suojeluohjelmilla sekä vapaaehtoisesti että korvausmenettelyin. Luonnonsuojelulain edellyttämät alueet otetaan huomioon ympäristölupaharkinnassa ja maankäytön suunnittelussa. Luonnonarvojen säilyttämistä tuetaan myös maankäyttö- ja rakennuslaissa (myöhemmin MRL). Näin ollen on johdonmukaista, ettei luonnonarvojen määrittely tai maankäytön ohjaus sisälly ympäristönsuojelulakiin.
Esitetyn luontoarvopykälän soveltamisalaa on rajattu siten, ettei se koske pääsääntöisesti toiminnan sijoituspaikkaa, jolla on olemassa MRL:n mukainen asemakaava. Sen sijaan jos luonnon- ja maisema-arvoja ei ole tutkittu maakunta- tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa riittävällä tavalla, luontoarvot voidaan ottaa uudelleen selvitettäväksi ympäristölupahakemuksen käsittelyn yhteydessä. Tämä todetaan lakiesityksen perusteluissa. Korostamme, ettei ”selvitysten riittävyyttä” ole määritelty esityksessä, mikä lisää epävarmuutta ja vähentää yritysten investointihalukkuutta.
Lisäksi muistutamme, että luonnonarvot tulee lain mukaan selvittää riittävällä tavalla jo kaavoitusta valmisteltaessa. Lakiesityksen perusteella jää kuitenkin epäselväksi, onko sekä MRL:n että uuden esitetyn YSL 11 §:n edellyttämät ”riittävät selvitykset” tulkittava yhdenmukaisesti.
On selvää, että kaavoituksen taustalla olevien selvitysten riittävyydestä voidaan valittaa normaalin valitusajan puitteissa. Itä-Suomen yliopiston tekemän selvityksen mukaan 77 % kaavavalitusten hyväksymisperusteista koskeekin nimenomaisesti selvitysten riittämättömyyttä ja useimmiten ongelmana ovat juuri luontoselvitykset. Voidaankin sanoa, että uudella luontoarvopykälällä pidennetään valitusaikaa luontoselvitysten osalta, jos aluehallintoviranomainen voi vielä valitusajan päättymisenkin jälkeen ottaa asian tutkittavakseen. Tätä ei voida pitää toivottavana kehityksenä.
Olemme kiinnittäneet huomiota, että esitetty luontoarvosäännös on hyvin tulkinnanvarainen. Kun lupaviranomainen arvioi luonnonarvon merkittävyyttä, sen tulee ottaa huomioon sijaintipaikalla esiintyvien lajien ja luontotyyppien uhanalaisuus sekä esiintymän merkittävyys ja laajuus. Lisäksi pykälässä todetaan, että lupaviranomainen voi ottaa huomioon alueen sijainnin suhteessa muihin luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeisiin alueisiin sekä alueen merkityksen sen ulkopuolella olevalle luonnolle ja sen toiminnalle. Lain perusteluissa luonnonarvojen määrittely on yhtä väljää ja tulkinnanvaraista. Ympäristönsuojelulain uudistamisella tavoitellaan selkeää sääntelyä, mikä vähentäisi valitusten lukumäärää. Toteamme, että ehdotettu muutos vie asiaa päinvastaiseen suuntaan.
Esityksestä ei käy yksiselitteisesti ilmi, minkälaiseen toimintaan nk. luonto-arvopykälää sovelletaan. Perusteluissa todetaan pykälän tarkoituksena olevan turvetuotannon sijoittumisen nykyistä kattavampi ohjaus, mutta säännös koskee tästä huolimatta kaikkia sen soveltamisalan piiriin kuuluvia toimintoja. Näitä ovat mm. teollisuus, jätteen käsittely ja hyödyntäminen sekä eläin- ja kalasuojat. Esityksen sisältö ei vastaa yksiselitteisesti siihenkään, sovelletaanko luontoarvosäännöstä myös ympäristövaikutuksiltaan vähemmän merkittäviin toimintoihin niissä tapauksissa, joissa kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on siirtänyt lupa-asian ratkaisun valtion ympäristönsuojeluviranomaiselle.
Edellä esitettyihin perusteluihin viitaten Suomen Yrittäjät pitää perusteltuna, ettei luonnonarvosäännöstä sisällytetä ympäristönsuojelulakiin. Emme pidä oikeusvarmuuden ja ympäristöoikeudellisten säädösten systematiikan vuoksi kannatettavana, että ympäristölupaviranomainen voisi jatkossa estää yritystoiminnan sijoittumisen yksinomaan luonnonarvojen perusteella kaavaratkaisuista riippumatta. Kyse olisi niin periaatteellisesta muutoksesta, että siitä tulisi käydä ennen lainsäädännöllisiä ratkaisuja laaja keskustelu sekä tehdä riittävät selvitykset ja vaikutusarvioinnit.
Yritystoiminnan edellytykset turvattava pohjavesialueilla
Ympäristönsuojelukysymysten ja yritystoiminnan yhteensovittaminen on tietyin osin haasteellista. Viime vuosina ongelmia on esiintynyt erityisesti pohjavesialueilla, kuten Päijät-Hämeessä. Pohjavesialueiden suojelu on tärkeä asia, mutta näilläkin alueilla on voitava jatkossa harjoittaa ympäristönsuojelunäkökulmat huomioon ottavalla tavalla yritystoimintaa ilman perusteettoman suuria investointivaatimuksia.
Pohjavesialueilla sijaitsevat kunnat ja kaupungit ovat vuosien saatossa kaavoittaneet pohjavesialueita yrityskäyttöön. Tällaisilla alueilla sijaitsee kuntien elinvoimaisuuden kannalta merkittävää elinkeinotoimintaa. Tämä tosiasia on tunnistettava ja tunnustettava lainsäädännön jatkovalmistelussa. Kuntiin ei investoida, jos on epävarmaa ja tulkinnanvaraista, saako elinkeinotoimintaa harjoittaa suunnitellulla sijaintipaikalla. Ympäristönsuojelulainsäädännön kokonaisuudistuksessa tulisikin sovittaa yhteen yritystoiminnan edellytykset ja ympäristönäkökulmat niin, ettei elinkeinotoimintaa tai sen sijoittumista rajoiteta kuin aivan välttämättömissä tapauksissa.
Lähtökohtaisesti on positiivista, ettei lakiluonnoksessa tai sen perusteluissa estetä yritystoiminnan harjoittamista pohjavesialueilla ja pohjaveden muodostumisalueella automaattisesti pelkän pilaantumisvaaran vuoksi (lakiesityksen 16 § ja sen perustelut). Tämä on oikeusvarmuuden, investointien turvaamisen ja elinkeinopolitiikan kannalta tärkeää niin pohjavesialueiden kunnille, siellä sijaitseville yrityksille kuin kuntalaisillekin. Ympäristönsuojelussa tulee keskittyä todellisten riskien välttämiseen. Myös erilaisten tarkkailuvelvoitteiden tulee olla oikeasuhtaisia huomioiden yrityksen toiminnan laatu ja laajuus (lakiesityksen 69 §).
Ympäristölupa-asiat joustavammiksi ja kevyemmiksi
Yritykset joutuvat odottamaan erilaisia lupapäätöksiä hyvin pitkiä aikoja, mihin vaikuttaa muun muassa vaikeaselkoiset ja osin päällekkäiset lupakäytännöt. Tulevassa ympäristönsuojeluasetuksessa tulee määritellä selkeät enimmäisajat lupien ja ilmoitusten käsittelylle sekä asettaa viranomaisille velvollisuus tehdä yhteistyötä lupa-asioissa. Lisäksi on tärkeää, että epätarkoituksenmukaiset lupakäytännöt poistetaan ja lisätään ilmoitusmenettelyn mahdollisuutta varsinkin pienempien ympäristölupavelvollisten yksiköiden osalta. Yritysten hallinnollisen taakan purkaminen tuleekin olla lupauudistuksen keskiössä. Tämä tärkeä tavoite on kirjattu myös hallitusohjelmaan.
Esitämme, että ympäristölupien määräaikaistarkistus toteutettaisiin vain siinä tapauksessa, jossa yritys suunnittelee muutoksia tuotantoonsa tai muuhun toimintaansa (lakiesityksen 74 §). Muutos olisi tehokas sekä ympäristöviranomaisten että yritysten resurssien näkökulmasta katsottuna. Toissijaisesti pidämme tärkeänä, että lupien määräaikaistarkastusten aikavälit pitenisivät nykyisestä. Näin voitaisiin huomioida investointien takaisinmaksuajat paremmin. Lisäksi pidämme perusteltuna, että lupien tarkastusmenettely olisi merkittävästi kevyempi ja nopeampi kuin lupaa ensimmäistä kertaa haettaessa.
Pidämme tärkeänä, että edellä esitettyihin epäkohtiin kiinnitetään asian jatkovalmistelussa riittävästi huomiota.
Yksittäisiä huomioita
Yksi lakiuudistuksen tarkoituksista on edistää kestävää kehitystä. Korostamme, että kestävän kehityksen määritelmä ei sisällä pelkästään ympäristöä, vaan käsite kattaa tasa-arvoisesti taloudelliset, sosiaaliset ja ekologiset näkökulmat. Lailla tulee olla yhteys yhteiskunnan todelliseen toimintaan. Ympäristönsuojelulainsäädännön kokonaisuudistuksessa tuleekin sovittaa yhteen yritystoiminnan edellytykset ja ympäristönäkökulmat niin, ettei elinkeinotoimintaa tai sen sijoittumista rajoiteta enempää kuin on tosiasiallisesti välttämätöntä.
Lisäksi toteamme yksittäisten pykäläehdotusten osalta seuraavaa:
• 10 §: säännösehdotuksen perustelujen valossa jää epäselväksi, mihin lakiin viitataan suojeluarvojen osalta.
• 11 §: Pykälän 2 momentin 1 kohdan lakiviittaus on väärä.
• 13 §: ennaltavarautumissuunnitelmasta säädetään jo esimerkiksi pelastuslaissa, minkä vuoksi säännöksen tarpeellisuutta on hyvä arvioida jatkovalmistelussa uudelleen.
• 15 §: jatkovalmistelussa tulisi selventää, ettei maaperän pilaamiskieltoa koskeva säännös estä jäte- ja sivutuotemateriaalien hyötykäyttöä.
• 59 §: emme pidä perusteltuna lisätä lakiin uutta säännöstä energian ja materiaalien käytön tehokkuudesta. Ympäristöhyötyjen sijaan uudella velvollisuudella puututaan yritysten oikeuteen valita toimintaansa sopivimmat ja kustannustehokkaimmat vaihtoehdot. Materiaalien käytön tehokkuus on vaikeasti määriteltävissä ilman olemassa olevaa selkeää mittaristoa.
• 69 §: Maanperän ja pohjaveden tarkkailumääräykset on suhteutettava toiminnan laatuun ja laajuuteen.
Lopuksi
Ympäristönsuojelulakiuudistuksen tavoitteena on selkeyttää sen sisältö ja systematiikka. Lisäksi tavoitteena on selkeyttää menettelyjä ja parantaa ympäristöoikeudenalaan kuuluvien päätösten ennakoitavuutta. Nämä uudistuksen tavoitteet ovat kannatettavia. Nyt on kuitenkin ensiarvoisen tärkeää lähteä pikaisesti toteuttamaan hallitusohjelmassa kirjattuja linjauksia ympäristölupaprosessien nopeuttamiseksi, toimintaehtojen selkeyttämiseksi sekä päällekkäisyyksien poistamiseksi ympäristönsuojelulainsäädännöstä.
Lisäksi huomautamme, ettei lakiesityksessä ole otettu riittävällä tasolla huomioon yritysvaikutuksia. Katsomme, että esityksen tavoitteet ovat monin osin perusteltuja mutta tehdyt ratkaisut ja vaikutusarviot, kuten esimerkiksi arviot yritysten hallinnollisen taakan keventymisestä, ovat vääriä. Tästä syystä on tärkeää, että lainsäädännön jatkovalmistelussa on mukana aidosti riittävä elinkeinoelämän edustus. Ottaen huomioon Suomen Yrittäjien asema jäsenmäärältään elinkeinoelämän suurimpana keskusjärjestönä (116 000 jäsenyritystä) on perusteltua, että järjestöllemme varataan mahdollisuus osallistua asian jatkovalmisteluun.
Suomen Yrittäjät
Jussi Järventaus
toimitusjohtaja
Tiina Toivonen
lainopillinen asiamies