Erityiset sote-yrityskauppavalvontasäännökset ovat tarpeen

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta

HE 76/2017 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kilpailulain muuttamisesta

Esityksellä lisättäisiin kilpailulakiin uusi määräaikainen säännös, jolla velvoitettaisiin ilmoittamaan kilpailuviranomaisen yrityskauppavalvontaan lähes kaikki yritysjärjestelyt, joissa osapuolena on Suomessa sosiaali- tai terveysalan toimintaa harjoittava toimija. Kilpailu- ja kuluttajavirastolle esitetään 45 vuorokautta aikaa arvioida, asettaako se ehtoja yritysjärjestelylle.

Vaikka enin osa alan yrityskaupoista tulisi väliaikaisesti Kilpailu- ja kuluttajavirastolle (KKV) ilmoitettavaksi, yrityskauppavalvonnan puuttumiskynnys säilyisi ennallaan. Ehdotuksen tavoitteena on varmistaa markkinoiden toimivuus ja asiakkaiden valinnanvapauden toteutuminen hillitsemällä sosiaali- ja terveyssektorin keskittymistä ennen sote-uudistuksen täysimääräistä voimaantuloa. Uudistuksen edetessä pohditaan myös pysyviä, nyt ehdotettuja lievempiä mutta kuitenkin yleisiä sääntöjä tiukempia sote-yrityskauppavalvontasääntöjä.

Suomen Yrittäjät (SY) kannattaa esitystä. Olemme johdonmukaisesti esittäneet omissa linjauksissamme tämän vaalikauden aikana, että sote-toimialalle tarvitaan omat kilpailuoikeudelliset säännökset, jotta rakenneuudistus tapahtuisi mahdollisimman hallitusti. Pidämme esitysluonnosta tarpeellisena ja perusteltuna sekä sote-uudistuksen tavoitteita hyvin tukevana.

Pääministeri Sipilän hallitusohjelmassa todetaan sote-uudistuksen tavoitteista muun muassa seuraavaa:

”Sote-alueet tuottavat alueensa palvelut tai voivat käyttää palveluiden tuottamiseen yksityisiä tai kolmannen sektorin palveluntuottajia. Kilpailutuksissa korostetaan erilaisten tuottajien välistä kilpailuneutraliteettia. Palvelutuotannon tehokkuuden ja laadun arviointia varten laaditaan mittaristo.”

Kilpailuneutraliteetin, markkinoiden laajemman toimivuuden ja pk-yritysten toimintaedellytysten varmistamisen tärkeys näkyy myöhemmissäkin sote-linjausten täsmennyksissä. Hallituksen linjauksessa 7.11.2015 mainittiin nimenomaisen kilpailusääntelyn tarpeellisuus seuraavasti:

”Lainvalmistelussa ja sote-uudistuksen alueellisessa toteutuksessa huolehditaan kilpailun toimivuudesta ja monipuolisesta sote-palveluiden tarjonnasta. Kuluttaja- ja kilpailuvirasto valvoo kilpailun toteutumista sote-palveluiden markkinoilla ja sen osana myös pk-yritysten toimintamahdollisuuksia. Valmistelussa luodaan menettelyt ja edellytykset, joilla turvataan uusien toimijoiden sekä pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuudet tarjota palveluita. Itsehallintoalueiden tulee ottaa tuotantoa järjestäessään huomioon alueelliset erityisolosuhteet ja siinä nykyisin toimivaksi osoittautuneet, integroituja palveluita tarjoavat toimintamallit ja -yksiköt. Tavoitteena on hyödyntää kilpailun antamia mahdollisuuksia siltä osin kuin sosiaali- ja terveydenhuollon tuotannossa on edellytyksiä eri palveluntarjoajien kilpailulle.”

Käynnissä on merkittävä rakennemuutos. Jos markkinat lähtevät keskittymään voimakkaasti, niiden vinoutumia on hyvin vaikeaa oikoa jälkikäteen. Myös muissa EU-maissa on annettu toimialakohtaisia yrityskauppojen valvonta- ja muita säännöksiä, joten kyse ei ole täysin poikkeuksellisesta menettelystä.

Suomen Yrittäjät korostaa, että sote-uudistuksen kilpailuvaikutukset syntyvät kokonaisuutena. Nyt käsillä olevat erityiset kilpailuoikeudelliset säännökset ovat yksi tärkeä osa tästä kokonaisuudesta. Kaikkein tärkeintä on kuitenkin, että koko lainsäädäntöinfrastruktuuri vaikuttaa myönteisesti markkinoiden toimivuuteen ja kilpailuun.

Olemmekin painottaneet, että niin maakuntalain ja sote-järjestämislain kuin erityisesti valinnanvapauslain suhteen tehtävät lainsäädännölliset ratkaisut vaikuttavat kaikkein eniten siihen, millaiseksi markkinoille pääsyn edellytykset muodostuvat. Katsomme, että vaikka esitykset ovat kohtuullinen kokonaisuus, varsinkin ehdotetut säännökset sote-keskusten palveluvalikoimasta uhkaavat määrittää toiminnan kynnyksen todella korkeaksi. Jos alalle tulon kynnykset tulevat liian korkeiksi, ei kilpailusäännöillä pystytä paikkaamaan tällaisia virheitä.

Kevyt ilmoitusmenettely rasittaa yrityksiä enintään kohtuullisesti ja antaa luottamuksensuojaa

Suomen Yrittäjien mielestä esitetty sääntelyrakenne on tarkoituksenmukainen hallinnollisen taakan näkökulmasta. Luotaessa valvontamekanismia taakkaa ei voi täydellisesti välttää. Välttämätöntä suuremmat hallinnolliset kustannukset tulee pitää minimissään, kuten esityksessä on tehty.

On myönteistä, että pienimmät kaupat ja jo toimivien yritysryppäiden sisällä tapahtuvat järjestelyt on suljettu pois soveltamisalasta. Näin esimerkiksi sukupolvenvaihdosjärjestelyt sujuvat helpommin.

Myönteistä on myös, että pääomasijoittajille tai vastaaville on hallituksen esitykseen selkeytetty, että pelkkä sote-toimijoiden omistus ei tuo uuden valvonnan piiriin muilla toimialoilla tehtyjä yritysjärjestelyjä.

Ilmoitusvelvollisuuden piirissä olevat kaupat hyötyisivät menettelystä saamalla luottamuksensuojaa järjestelylleen. Uuden valvonnan perusteltu tavoite on saada siirtymävaiheen aikana pienetkin yrityshankinnat valvonnan kohteeksi, koska erityisesti paikallisilla tai alueellisilla markkinoilla pienenkin yrityksen hankinta saattaa johtaa tuntuvaan markkinavoiman kasvuun ja olla haitallinen kilpailun toimivuudelle.

Olisi tärkeää, että valvontatehtävää hoitaessaan KKV seuraisi tarkasti myös sitä, siirtyykö sote-yritysten omistusta suoraan tai välillisesti tahoille, jotka eivät sote-uudistuslakien ja -linjausten mukaan ole jatkossa palveluntuottajia (esimerkiksi kuntayhtiöt ja valtionyhtiöt). Tällaisia tahoja on ostajina nyt tapahtuvissa sote-yritysjärjestelyissä.

Pysyvät sote-yrityskauppavalvontasäännökset ja vapaaehtoinen ilmoitusmahdollisuus myös jatkossa

Sote- ja maakuntauudistuksen voimaantulon jälkeen suunnitelmissa on, että sote-yritysjärjestelyihin jäisi pysyvä sääntely, jonka soveltumisala olisi määräaikaista lievempi. Pidämme tarpeellisena pysyvän sääntelyn luomista sote-yrityskauppoihin. Samoin katsomme, että on perusteltua antaa säännökset, jotka suojaavat pienten tuottajien toimintamahdollisuuksia suoran valinnan palveluissa.

Työ- ja elinkeinoministeriön kuulemistilaisuudessa 10.5.2017 esiteltiin luonnosta, jonka mukaan yrityskauppavalvonta aktualisoituisi silloin, kun liikevaihtoa syntyy yhteensä yrityskaupan jälkeen 50 miljoonaa euroa tai kahdella osapuolella 5 miljoonaa euroa. Rajat olisivat selkeästi matalammat kuin nykyiset yleisen yrityskauppavalvonnan rajat (yhteenlaskettu liikevaihto 350 miljoonaa euroa, kahdella 20 miljoonaa euroa). Nykyiset yleiset rajat ovat korkeat. Maakunnallisen ja paikallisen toimivan kilpailun näkökulmasta rajat ovat aivan liian korkeita, ja kuulemistilaisuudessa esitetty luonnos voi toimia luontevana lähtökohtana jatkovalmistelulle.

Pysyviä säännöksiä valmisteltaessa on tärkeää huomioida, että rajat alittavalle yritysjärjestelylle sallitaan myös vapaaehtoinen oikeus ilmoittaa järjestely valvottavaksi ennalta. Tämä parantaisi oikeusvarmuutta pk-yritysten osalta.

Sote-keskusten palveluvalikoiman supistaminen lievittäisi perusoikeuksien toteuttamiseen liittyviä kyseenalaistuksia

Valinnanvapauslainsäädännön osalta SY vaatii sote-keskukselle aiotun palveluvalikoiman supistamista, jotta pk-yrittäjätkin voivat olla mukana palveluntuottajissa. Liian laaja palveluvalikoima johtaa siihen, että pienet tuottajat eivät voi toimia sote-keskuksina. Asia on koko uudistuksen toteuttamiskelpoisuuden kannalta äärimmäisen tärkeä.

Julkisuudessa on esitetty, että valinnanvapauteen liittyisi perusoikeuksiin liittyviä lisää selvitystä vaativia kysymyksiä. On arvioitu, että kysymykset liittyisivät valinnanvapauden ja palveluiden tosiasialliseen saatavuuteen eri puolella maata. Käsityksemme mukaan esittämämme palveluvalikoiman supistaminen lieventäisi mahdollisia em. seikkoihin liittyviä pulmia.

Suomen Yrittäjät esittää, että palveluvalikoiman määrittelevästä 15 §:n 2 momentista poistetaan seuraavat kohdat:

5) terveydenhuoltolain 25 §:n 1 momentissa tarkoitettu kotisairaanhoito silloin, kun asiakkaan tarve palveluun ei ole jokapäiväinen;

11) asiakkaan tilapäisesti ja lyhytaikaisesti enintään kolmen kuukauden ajan tarvitsema sosiaalihuoltolain 19 §:ssä tarkoitettu kotipalvelu, 20 §:ssä tarkoitettu kotihoito silloin, kun asiakkaan tarve palveluun ei ole jokapäiväinen,

12) maakunnan päättämät edellä tässä momentissa tarkoitettuihin palveluihin liittyvät sosiaalihuollon ammattihenkilöiden ja muiden kuin yleislääketieteen alaan kuuluvien terveydenhuollon ammattihenkilöiden konsultaatiot ja avovastaanottopalvelut.

Perustelut esitykselle:

Kuten lakiesityksen perusteluissa todetaan, 15 § 2 momentin 5) kohdassa tarkoitettu kotipalvelujen lyhytaikainen tarve voi tulla ajankohtaiseksi esimerkiksi leikkauksesta tai sairaalahoidosta kotiutumisen yhteydessä. Olisikin tarkoituksenmukaista, että tarkoitetut palvelut olisivat osa leikkaukset ja sairaalahoidon tuottavan liikelaitoksen palveluketjua.

Esityksen 15 § 2 momentin 11) kohdassa tarkoitettujen kotisairaanhoidon, kotihoidon ja -palvelun satunnaisenkin tarpeen laskeminen osaksi sote-keskuksen kapitaatiokorvausta on uudistuksen alkuvaiheessa yksinkertaisesti liian haasteellista. Näistä palveluista voi muodostua harvojen asiakkaiden kohdalla niin suuri kulu, että se uhkaa nostaa turhaan kapitaatiokorvauksen yleistä tasoa. Jos kapitaatio on kuitenkin liian pieni, sääntely ajaa sote-keskukset taloudellisiin vaikeuksiin ja jopa heikentää näiden palvelujen saatavuutta.

Oikean kapitaatiokorvauksen määritteleminen on suorastaan ratkaisevaa uudistuksen onnistumisen kannalta. Tästä syystä on tärkeää pitää kapitaatiokorvauksella rahoitettava sote-keskuksen palveluvalikoima kohtuullisena.

Esityksen 15 § 2 momentin 12 kohtaan sisältyvä maakunnan mahdollisuus laajentaa sote-keskuksen palveluvalikoimaa edelleen on sote-palvelumarkkinoiden kehittymisen, pk-yritysten aseman ja uuden sote-yrittäjyyden näkökulmasta vaikeasti ennakoitava ja aiheuttaisi väistämättä alalle tulon kynnyksiä pk-tuottajille, minkä johdosta säännös tulee nyt poistaa.

Valinnanvapaus merkitsee palvelurakenteen perinpohjaista uudistamista. Teknologian, diagnostiikan, hoidon ja hoivan kehittyessä on mielekästä miettiä sote-keskusten palveluvalikoiman kehittämistä, mutta uudistuksen alkuvaiheessa tulee palveluvalikoima pitää rajattuna.

Yllä tarkastelluista palveluista syntyvien kustannusten arvioiminen ja sisällyttäminen kapitaatiokorvauksen piiriin on äärimmäisen vaikeaa, vaikka korvauksen laskemisessa huomioitaisiin henkilökohtainen hoidon tarve. Ilmeisenä vaarana on, että rahoitusriski muodostuu pk-yrityksille kohtuuttomaksi ja sote-keskuksia voivat perustaa vain isot toimijat.

Jatkossa KKV:lle sallittava oikeus pilkkoa myös jo syntyneisiin kilpailua rajoittaviin rakenteisiin

Maaliskuussa loppuraporttinsa jättäneen kilpailulain uudistamistarpeita pohtineen työryhmän yhtenä ehdotuksena oli antaa KKV:lle uusi oikeus velvoittaa kilpailua kielletysti rajoittanut toimija rakenteellisiin korjaustoimenpiteisiin, jos tiukat edellytykset täyttyvät. Oikeus asettaa rakenteellinen korjaustoimenpide tarkoittaa esimerkiksi, että KKV voisi muulloinkin kuin yrityskauppavalvonnan yhteydessä asettaa yritykselle velvoitteen vetäytyä jostakin toiminnosta, jos se esimerkiksi käyttää väärin määräävää markkina-asemaansa.

Suomen Yrittäjät kannattaa rakenteellisia toimenpiteitä erityisesti julkisen sektorin toimijoiden määräävän markkina-aseman väärinkäytön estämiseksi. Sosiaali- ja terveyspalvelu- ja maakuntauudistus muuttaa markkinoiden rakenteita. Yrittäjyydelle tarjoutuu uusia mahdollisuuksia, mutta lisäksi syntyy riskejä markkinoiden keskittymisestä suurten julkisten ja yksityisten toimijoiden pelikentäksi. On tärkeää, että viranomaisella on tehokas mahdollisuus puuttua syntyneisiin rakenteisiin terveen kilpailun ja toimivien markkinoiden palauttamiseksi.

Kunnioittavasti
Suomen Yrittäjät

Susanna Kallama
elinkeinoasioiden päällikkö