Joukkoliikennelain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttaminen

Liikenne- ja viestintäministeriö

Liikenne- ja viestintäministeriö on pyytänyt Suomen Yrittäjiltä lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta laiksi joukkoliikennelain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseksi. Lausuntonaan Suomen Yrittäjät esittää asiasta seuraavan.

1. Esityksen pääasiallinen sisältö

Ministeriössä laaditun ehdotuksen keskeisimmät esitykset ovat helpotukset linja-autoliikenteen reittiliikenneluvan saantiin ja liikenteen harjoittamiseen pienemmillä linja-autoilla, mahdollisuus käyttää taksamittaria linja-autoissa, enimmäislupamääristä luopuminen esteettömien taksien kohdalla sekä tavaraliikenteen vapauttaminen eräistä rajoituksista.

Suomen Yrittäjät keskittyy tässä lausunnossa yllä mainittuihin kysymyksiin. Arvioimme esitystä yleisen yrittäjäpolitiikan näkökulmasta ottamatta kantaa kyseessä olevien toimialojen sääntelyn yksityiskohtiin. Toteamme, että lausuntopyyntö on kohdistettu myös kolmelle Suomen Yrittäjien toimialajärjestölle – Linja-autoliitto, Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ja Taksiliitto – jotka antavat ministeriölle kukin oman lausuntonsa.

2. Esityksen yrittäjäpoliittisen arvioinnin lähtökohdat

Ministeriön esitykset kohdistuvat toimialoihin, jotka ovat runsaasti säänneltyjä. Esityksen kantavana ajatuksena on tehostaa joukkoliikennemarkkinoiden toimintaa erityisesti yhteiskunnan korvaamien tai kustantamien kuljetusten järjestämisessä. Osaltaan tarve tehostaa palveluja ja helpottaa julkisesti rahoitettujen henkilöliikennepalveluiden kustannuspaineita pohjautuu pääministeri Kataisen hallituksen rakennepoliittiseen ohjelmaan ja sen toteuttamista koskeviin linjauksiin.

Suomen Yrittäjät arvioi kaikkea lainsäädäntöä ensisijaisesti yleisistä yrittäjyyspoliittisista lähtökohdista. Edustamme yhteensä noin 116 000 suomalaista pientä ja keskisuurta yritystä ja yrittäjää. Toimimme sen puolesta, että lainsäädäntöjärjestelmä ja yhteiskunnallisen päätöksenteko laajemminkin edistäisi yrittäjyyttä, toteuttaisi yrittämisen vapautta ja huolehtisi kilpailusta sekä markkinoiden toimivuudesta.

Suhtaudumme kriittisesti rajoituksiin, jotka kohdistuvat yrittämisen vapauteen. Emme hyväksy rajoituksia silloin, kun ne kahlitsevat yrittämistä tarpeettomasti tai johtavat siihen, että palvelumarkkinat eivät toimi tehokkaasti. Painotamme kuitenkin arviossamme sitä, että joissakin tilanteissa yrittäjätoiminta tapahtuu olosuhteissa, joissa sääntelyä tarvitaan yrittäjien itsensä suojaamiseksi. Tyypillinen esimerkki pienten yritysten suojaamiseksi tarpeellisesta sääntelystä on kilpailulainsäädäntö. Hyväksymme myös esimerkiksi pakollisen yrittäjien eläkevakuutusjärjestelmän, jotta yrittäjien sosiaaliturva tulee kohtuullisesti järjestettyä. Lisäksi hyväksymme sellaiset yleiset tai toimialakohtaiset yrittämisen vapauden rajoitukset, jotka ovat välttämättömiä jonkin muun oikeutetun tavoitteen toteuttamiseksi.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa toimialan sääntely – erityisesti taksien toimilupajärjestelmä – perustuu tarpeeseen turvata kuluttajansuoja ja laadukkaiden henkilöliikennepalveluiden saatavuus kohtuullisin ehdoin koko maassa. Toimialan sääntelyn perusratkaisut ovat jatkuvasti pohjautuneet tähän tavoitteeseen.

Suomen Yrittäjät katsoo, että henkilöliikennepalveluiden saatavuuden ja kuluttajansuojan turvaaminen ovat edelleen sellaisia perusteita, jotka oikeuttavat tietynasteisen puuttumisen yrittämisen vapauteen. On kuitenkin perusteltua selvittää sellaisia sääntelymalleja, jotka toteuttaisivat nämä tavoitteet, mutta puuttuisivat yrittämisen vapauteen nykyistä vähemmän.

Tämänkaltaisissa hankkeissa, joissa ehdotetaan perustavaa laatua olevia muutoksia koko toimialan rakenteisiin, on välttämätöntä toteuttaa lainvalmistelu avoimesti, noudattaen kaikkia hyvän lainvalmistelun periaatteita ja käytäntöjä. Otamme erikseen kantaa siihen, kuinka hanke olisi mielestämme toteutettava hyvien lainvalmisteluperiaatteiden toteutumisen varmistamiseksi.

3. Esityksen valmistelutapa

Esitys on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä virkamiestyönä. Esitys pohjautuu ehdotukseen, jota on käsitelty hallituksen liikenne- ja viestintäpoliittisessa ministeriryhmässä viime kesänä. Lisäksi esityksen perusteluissa viitataan Kilpailu- ja kuluttajaviraston aloitteeseen taksilainsäädännön uudistamiseksi. Perusteluissa todetaan myös, että liikenne- ja viestintäministeriö on päättänyt käynnistää mittavamman henkilöliikennelainsäädännön uudistamisen lähtökohdista, joiden mukaan tiukasta ja rajoittavasta sääntelystä luovutaan.

Suomen Yrittäjät katsoo, että ehdotettu erillisuudistus on perusteltua toteuttaa vain siinä tapauksessa, että kyseessä on todella tarkkarajainen muutos, joka ei vaikuta laajemmin toimialojen toimintaedellytyksiin. Nyt käsillä oleva ehdotus vaikuttaa kuitenkin arviomme mukaan olennaisesti niin asiakkaiden asemaan kuin sääntelyn kohteena oleviin yrityksiin ja yrittäjiinkin. Siksi pidämme osittaisuudistuksen antamista pikaisella aikataululla epätarkoituksenmukaisena. Katsomme lisäksi, että lausunnolla oleva ehdotus edellyttää runsaasti jatkovalmistelua, ennen kuin se täyttää hyvältä säädösvalmistelulta edellytettävät kriteerit. Palaamme näihin kysymyksiin osana yksityiskohtaisempia kommentteja.

4. Esityksen tavoitteet ja vaikutukset

Esityksen ensisijaiset tavoitteet liittyvät yhteiskunnan korvaamien henkilökuljetusten järjestämiseen. Lisäksi tavoitteena on kuluttajien valinnanmahdollisuuksien lisääminen sekä vammaisten ja iäkkäiden henkilöiden taksipalveluiden saatavuuden turvaaminen.

Esityksen perusteluissa kuvataan eri maissa toteutettujen sääntelyuudistusten sisältöä ja vaikutuksia. Katsomme, että kansainvälisten esimerkkien analysointi onkin välttämätöntä suomalaisen järjestelmän hallitun uudistuksen toteuttamiseksi. On pyrittävä löytämään sellaiset tavat uudistaa järjestelmää, jotka saavat aikaan tavoitellut myönteiset vaikutukset ja estävät mahdolliset kielteiset vaikutukset.

Eri maissa toteutettujen sääntelyuudistusten yksi yhteinen nimittäjä näyttää olleen, että niitä on jälkikäteen kritisoitu puutteellisten vaikutusarviointien johdosta. Näin todetaan Hollannin, Ruotsin ja Tanskan uudistuksia selvittäneistä tutkimuksista. Jo tämä havainto aiheuttaa kysymyksen siitä, onko käsillä olevan uudistuksen vaikutuksia selvitetty riittävästi. Suomen Yrittäjien mielestä vaihtoehtojen ja vaikutusten arviointiin on tämänkin vuoksi paneuduttava huolellisesti.

Ehdotetun osauudistuksen keskeisin tavoite on ilmeisesti yhteiskunnan korvaamien kuljetusten tehostaminen, jotta rakennepoliittisessa ohjelmassa määritelty joukkoliikennettä ja henkilökuljetuksia koskeva 100 miljoonan euron säästötavoite voidaan saavuttaa. Esityksen perusteluissa todetaan, että esteettömiä taksipalveluja koskevista kiintiöistä luopuminen ja tavaraliikenteen rajoitusten poisto olisivat omiaan alentamaan kuntien kuljetuskustannuksia. KELA:n maksamien palveluiden osalta todetaan, että niihin uudistuksella ei olisi erityistä vaikutusta.

Joukkoliikennelakiin ehdotettavilla muutoksilla ei puolestaan arvioida olevan ”mittavia taloudellisia vaikutuksia”.
Suomen Yrittäjät toteaa, että esityksen yleiset tavoitteet eli julkisesti rahoitettujen palveluiden tehostaminen ja palveluiden saatavuuden parantaminen ovat oikeansuuntaisia. Itse esityksessä tavoitteiden, keinojen ja konkreettisten ehdotusten suhde toisiinsa jää epäselväksi. Pidämme selvänä, että uudistuksella olisi merkittäviä vaikutuksia sääntelyn kohteena olevien toimialojen yritysten keskinäiseen asemaan markkinoilla. Tällaisia vaikutuksia ei käsitellä esityksen perusteluissa riittävällä huolellisuudella suhteessa hankkeen yleisiin tavoitteisiin.

Yritysvaikutusten arviointia koskevassa jaksossa on muutama yleinen viittaus odotettuihin vaikutuksiin. Eniten taloudellisia vaikutuksia arvioidaan koituvan niille nykyisille yrittäjille, jotka toimivat esteettömällä taksikalustolla. He voisivat kuitenkin esityksen mukaan hankkia lisäkalustoa tai alkaa kuljettaa tavaraa tavaraliikenteessä.

Kuvatunlaisia viittauksia oletettuihin vaikutuksiin ei voi pitää varsinaisena vaikutusarviona. Vaikutusten arviointi edellyttää merkittävästi laajempaa ja syvällisempää selvitystä uudistuksen vaikutuksista.

Vaikutusarvioinnin näkökulmasta on huomioitava, että liikenne- ja viestintäministeriössä on meneillään työryhmätyö, jonka kohteena on julkisista varoista maksettavien kuljetusten uudistaminen. Tämän työn puitteissa ollaan pilotoimassa järjestelyjä, joiden tuloksena voidaan ehkä säästää merkittäviäkin summia nimenomaan julkisrahoitteisista henkilöliikennepalveluista. Olisi mielekkäintä viedä julkisrahoitteisia palveluita koskevaa tehostamishanketta pilottihankkeineen järjestelmällisesti eteenpäin ja siirtyä vasta sen jälkeen tarkastelemaan koko liikenteen sääntelyuudistuksen tarvetta.

5. Yksityiskohtaisia kommentteja

Suomen Yrittäjät rajoittuu kommenteissaan niihin esityksiin, jotka vaikuttavat merkittävimmin liikenteen eri toimialojen toimintaedellytyksiin sekä toimialojen keskinäisiin suhteisiin. Tarkastelemme näitä kysymyksiä erityisesti yrittämisen edellytysten ja markkinoiden toimivuuden näkökulmista.

5.1 Luopuminen esteettömiä takseja koskevasta lupien enimmäismäärästä

Luonnoksessa esitetään luovuttavaksi taksilupien enimmäismäärästä sellaisten lupahakemusten kohdalla, joissa kyse on esteettömän taksikaluston käyttämisestä. Esityksen tavoitteena on näiltä osin lähinnä turvata vammaisille ja iäkkäille tarkoitettujen palveluiden saatavuus.

Suomen Yrittäjät toteaa, että esityksen perusteluissa ei ole edes viittausta siihen, että vammaisten ja iäkkäiden henkilöiden käyttöön tarkoitettujen palveluiden saatavuudessa olisi tällä hetkellä ongelmia. Hallituksen esityksessä lähinnä kuvataan kiintiöjärjestelmästä aiheutuvia hallinnollisia haasteita, mutta vammaisten ja vanhusten palveluita ei edes mainita nykytilan kuvauksessa.

Arvioimme, että esitetyllä muutoksella olisi huomattavia vaikutuksia henkilöliikenteen harjoittamiseen. On ilmeisen selvää, että taksiliikenteeseen haettaisiin huomattavasti nykyistä enemmän esteettömän kaluston lupia kuin nykyisin. Yhtä selvää on, että kyseistä kalustoa käytettäisiin normaaliin taksipalveluun, eikä välttämättä erityisesti vanhusten tai iäkkäiden ihmisten palveluihin.

Lupien enimmäismäärän poistaminen tietyntyyppiseltä kalustolta johtaisi ilmiselvään neutraliteettiongelmaan alan sisällä. Tähän ongelmaan ei ole paneuduttu esityksen perusteluissa, mitä pidämme vakavana puutteena. Neutraliteettiongelmaa kärjistäisi erilaisten alalle tulon edellytysten lisäksi kaluston erilainen verokohtelu. Katsomme asian vaativan huolellista jatkovalmistelua, jonka kuluessa on selvitettävä erilaiset vaihtoehdot palveluiden järjestämiseksi ja niiden todelliset suoranaiset ja välilliset vaikutukset niin toimialan elinkeinonharjoittajien kuin asiakkaidenkin kannalta.

5.2 Joukkoliikenteen ja taksiliikenteen sääntelyn lähentäminen

Esityksessä ehdotetaan erinäisiä muutoksia, joiden tavoitteena on yhtenäistää osaltaan taksien ja linja-autojen alalle tulon sääntelyä. Tällaisia ehdotuksia ovat muun muassa luopuminen kolmen etukäteistilauksen vaatimuksesta kutsujoukkoliikenteessä, luopuminen vähintään 5 matkustajan vaatimuksesta enintään 16-paikkaisten autojen osalta sekä taksamittarin käytön salliminen myös linja-autoissa.

Suomen Yrittäjät katsoo, että muutokset vaikuttaisivat olennaisesti eri toimialojen keskinäisiin kilpailuolosuhteisiin. Samoja palveluita tarjoaisivat yrittäjät, joihin sovellettaisiin erilaisia alalle tulon sääntöjä. Sääntely olisi erilaista myös keskeisten toiminnan harjoittamista koskevien edellytysten osalta: taksiliikenteeseen kuuluvat velvoitteet huolehtia taksipalveluiden ympärivuorokautisesta saatavuudesta eivät koskisi linja-autoilla toteutettua liikennettä.

Suomen Yrittäjien mielestä kilpailuolosuhteiden muutoksen arvioitavissa oleva merkittävyys edellyttää erityisen huolellista valmistelua. Huolellinen vaihtoehtojen ja vaikutusten arviointi ovat omiaan vähentämään lakien ennalta aavistamattomia kielteisiä seurauksia ja varmistamaan tavoiteltujen myönteisten vaikutusten toteutumisen. Osana valmistelua on syytä analysoida tarkemmin ulkomaisten järjestelmämuutosten vaikutuksia alan kilpailu- ja markkinatilanteeseen.

5.3 Tavarankuljetusten vapauttaminen

Esityksessä ehdotetaan eräiden tavarankuljetusta koskevien rajoitusten poistamista. Tavoitteena on avata pientavaroiden kuljetusmarkkinoita lisäämällä taksien ja linja-autojen oikeutta tavarankuljetukseen.

Suomen Yrittäjät katsoo, että näilläkin muutoksilla vaikutettaisiin eri kuljetustoimialojen keskinäiseen kilpailuasetelmaan. Luonnoksen yritysvaikutukset –jaksossa on lyhyt toteamus, jonka mukaan rajoitusten poisto lisäisi kilpailua tavaraliikennettä harjoittavien yrittäjien kannalta, mutta voisi olla omiaan alentamaan kuljetuskustannuksia sekä turvaisi elinkeinonharjoittamisen mahdollisuuksia harvaan asutuilla alueilla.

Luonnos ei Suomen Yrittäjien mielestä sisällä riittävää analyysia tavarankuljetusvirroista, kuljetuspalveluiden saatavuudesta eikä muistakaan seikoista, joiden perusteella olisi mahdollista arvioida sen paremmin esityksen tarpeellisuutta kuin vaikutuksiakaan. Muutos johtaisi tilanteeseen, jossa alalle tuloa, toiminnan edellytyksiä ja ammattitaitovaatimuksia säädeltäisiin eri tavoin sen mukaan, kuka palvelun tarjoaa. Näitä kysymyksiä ja niiden vaikutuksia kilpailuun ja markkinoiden toimivuuteen on selvitettävä jatkovalmistelussa huolellisemmin.

6. Lopuksi

Suhtaudumme liikenne- ja viestintäministeriön luonnokseen yllä esitetyillä perusteilla kriittisesti. Korostamme kuitenkin, että pidämme liikennepalveluiden lainsäädännön kehittämistarpeiden pohdintaa sinänsä tarpeellisena.

Katsomme olevan tarkoituksenmukaisinta keskittyä tällä hallituskaudella sellaisiin esityksiin, joilla voidaan tehostaa julkisesti rahoitettujen palveluiden käytännön toteuttamista. Asetettu 100 miljoonan euron säästötavoite on vaativa, mutta nähdäksemme kuljetusten järjestelyillä ja osto-osaamisen parantamisella voidaan saavuttaa huomattavia säästöjä myös ilman säädösmuutoksia. Sellaiset muutokset tulisi kartoittaa kattavasti ja toteuttaa ripeästi.

Rakenteelliset muutokset kuljetuspalvelusektoreiden sääntelykehikon kehittämiseksi edellyttävät riittävää valmistelua. Katsomme, että näiltä osin ministeriön valmistelema luonnos ei ole vielä kypsä annettavaksi eduskunnalle. Jatkovalmistelu on luontevinta toteuttaa yhteistyössä äskettäin asetetun henkilöliikennelainsäädännön uudistamista tukevan ryhmän kanssa.

Suomen Yrittäjät

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Antti Neimala
varatoimitusjohtaja