Käännetty arvonlisäverovelvollisuus (HE 41/2010)

Eduskunnan valtionvarainvaliokunta
Verojaosto

Hallitus esittää rakentamispalveluiden käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta sekä eräitä muita arvonlisäverosäännöksiä koskevia muutoksia. Käännettyä verovelvollisuutta sovellettaessa arvonlisäveron maksaisi myyjän sijasta vain ostaja, eli rakennusurakoissa vain pääurakoitsija. Tavoitteen mukaan näin ei pääsisi syntymään veronkiertoa, koska esim. rakennusurakoiden alihankintaketjuissa toimivat yritykset laskuttaisivat hinnat alv-verottomina. Suomen Yrittäjät (SY) esittää lausuntonaan seuraavaa:

Yleistä

Pyrkimys terveeseen ja tasapuoliseen kilpailuun on tärkeä tavoite ja harmaan talouden torjunnan päämäärät ovat sen vuoksi myös pk-yritysten kannalta hyväksyttäviä. On kuitenkin tärkeää, että torjuntatoimissa ei sitouduta sellaisiin toimenpiteisiin, jotka aiheuttavat yrityksille tarpeettoman suurta byrokratiaa tai avaavat pikemminkin uusia harmaan talouden mahdollisuuksia kuin tuovat lisähyötyjä. SY kiinnittää siksi huomiota käännetyn alv:n odotettavissa oleviin heikkouksiin, joilla olisi haitallista merkitystä pk-yritysten toiminnalle. Samalla korostamme sellaisten toimien merkitystä, jotka perustuvat ehdotettua voimakkaammin elinkeinoelämän vapaaehtoiseen harmaan talouden torjuntaan ja verovalvonnan kehittämi-seen.

Rakennusalan käännetty alv-velvollisuus on koko harmaan talouden torjunnan kannalta rajallinen toimi. Järjestelmä pyrkii tukkimaan yhden rakennusalan veronkiertomahdollisuuden, mutta tuo samalla uusia mahdollisuuksia etenkin epärehellisille pääurakoitsijoille. Rakennusalan harmaassa taloudessa on myös kyse pääasiassa Uudenmaan ja muutamien muiden suurimpien kaupunkien alueella tapahtuvasta toiminnasta. Koska käännettyä verovelvollisuutta ei kuitenkaan kyetä kohdistamaan vain epärehellisesti toimiviin yrityksiin, se aiheuttaa koko maassa merkittävää lisätyötä etenkin moitteettomasti asiansa hoitaville yrityksille ja lisää samalla merkittäviä riskejä uudesta rikollisuudesta, jolloin järjestelmän hyödyt voivat jäädä joka tapauksessa muutoksen kustannuksiin nähden vähäisiksi.

Esitetty laki olisi myös sanamuodoltaan niukka ja jättäisi käytännön asiat pitkälti verohallinnon ohjeiden ja tarkastusten varaan. Yritysten on kuitenkin tärkeä tuntea veroasemansa ja sopimuskumppanin veroasema ilman tulkintariskejä. Vaikka rikollista alihankintaa saataisiin rajoitettua, on pelko siitä, että tilitysongelmat siirtyvät tahallisesta tietämättömyyteen perustuvaan virheelliseen toimintaan. Arviomme on, että rakennusalan pk-yritykset eivät suoriudu uudistuksesta ilman merkittävää koulutusta, ennakkotietomenettelyitä ja raportointimuutoksia, joista osa on paluuta manuaalisiin käsittelyihin. Nämä merkitsisivät yrityksille merkittäviä uusia kustannuksia.

Tällä hetkellä kuusi EU:n jäsenvaltiota soveltaa käännettyä verovelvollisuutta. Kukin maa ratkaisee kuitenkin harmaan talouden torjuntatoimet omista lähtökohdistaan. Esim. Ruotsissa, joka järjestelmää soveltavista maista vastaa lähinnä Suomea, ei ole tilaajavastuulainsäädäntöä, vaan käännetty alv omaksuttiin vaihtoehtona tällaisen tarkastusjärjestelmän kehittämiselle. Ulkomaisten esimerkkien hyödyntämisessä tulisi siksi myös ottaa huomioon maiden erilaiset olosuhteet ja vältettävä liian suoraviivaisia johtopäätöksiä.

Etenkin pk-yritysten näkökulmasta katsomme, että uuden arvonlisäveromenettelyn omaksuminen urakka- ja myyntineuvotteluita myöten mutkistaa järjestelmiä ja lisää yritysten kustannuksia siinä määrin, että järjestelmää ei tulisi ottaa käyttöön, vaan keskittyä nykyisten valvontatoimien tehostamiseen.

Esitämme uudistuksesta seuraavat yksityiskohtaiset huomautukset.

Alihankkijoiden verojen palauttaminen

Arvonlisävero maksetaan nykyisin jokaisessa vaihdannan vaiheessa ja vain tässä vaiheessa syntyvästä arvonlisästä. Käännetyssä verovelvollisuudessa vähennykset korvattaisiin uudella palautusjärjestelmällä. Uudistusta esitetään voimaan 1.4.2011 alkaen.

Pk-yritysten kannalta merkittävä haaste tulisi olemaan sen varmistaminen, että hankintojen sisältämät arvonlisäverot saadaan ilman käsittelyviiveitä myyjän hyväksi. Muussa tapauksessa ostojen verot rasittavat maksuvalmiutta ja alihankkijayritysten on rahoitettava vähennysten osuus käsittelyyn kuluvan ajan. Nykyisissä talousoloissa tämä voi olla monelle pienalihankkijalle ylitsepääsemätön ongelma, koska tarvikehankinnat ovat usein käytännössä suuria. Rahapalautusten hakemiseen sisältyy myös uusi harmaan talouden mahdollisuus.

Verotilin käytännön toimivuudesta alv-palautuksissa on tällä hetkellä vasta lyhyet kokemukset, mutta nämä ovat osoittaneet alv-palautusjärjestelmän toimivuuden heikoksi. Verotili ei ole huomioinut valtavassa määrässä yrityksiä alv-palautuksia muiden verolajien lyhennyksiksi, vaikka näin olisi tullut tehdä. Koska verotilit saadaan myös palautusten osalta ilmeisesti paremmin toimimaan vasta vuoden 2010 kuluessa, esitämme, että

– muutosta lykätään joka tapauksessa syksyyn 2011. Perusratkaisua ei tulisi kehittää ennen, kuin arvonlisäveron palauttamiseen aliurakoitsijoille saadaan velvoitteistaan huolehtivien toimijoiden kannalta riittävän turvaavat ratkaisut.

Muut tilalle tulevat veronkiertomuodot

Käännetty verovelvollisuus kohdistettaisiin aliurakoitsijoiden ja pääurakoitsijoiden välisiin myynteihin siten, että vain ketjun viimeinen myynti pääurakoitsijalta tilaajalle on alv-verollinen. Siksi on perusteltu pelko siitä, että menettely tekee rakennusalan pääurakoitsijoista riskikeskittymiä, joiden maksuvaikeuksien yhteydessä valtiolta jää vastedes suuret verotulot saamatta. Verokertymät valtiolle tulevat joka tapauksessa myöhentymään useilla kuukausilla vasta viimeisen toimijan tilittäessä veron valtiolle.

Koska urakoiden yhteenlaskettu arvonlisävero, 22 % urakkahinnasta, kertyy vain yhdessä portaassa, tämän voidaan pelätä avaavan myös merkittävän houkutuksen harmaan toiminnan siirtämiseen voimakkaammin pääurakointiin ja siten uuden veronkiertomuodon uusien toimijoiden kautta.

Suurin ongelma rakennusalan harmaassa taloudessa on jo nykyisin pimeä työ ja siitä aiheutuvat yhteiskunnan vero- ja muiden tulojen saamatta jääminen. Alv:n osuus harmaasta taloudesta on noin 1/3 osa, loppuosa on peräisin muista maksuunpanoista. Suhtaudumme epäilevästi ajatukseen, että käännetyllä alv:lla kyettäisiin estämään välillisesti myös pimeää työtä ja paikkaamaan samalla tästä aiheutuneiden verotulojen menetyksiä. Harmaan talouden torjunnassa tulisi siksi ylipäätään painokkaammin

– kehittää myös muita valvontamenetelmiä ja lisätä kiinnijäämisriskiä erityisesti pimeän työn alueella.

Toimialarajat

Rakennusalan käännetyn verovelvollisuuden piiriin kuuluva palvelu ulottuisi AVL 31 § 3 mom:n 1-kohdassa tarkoitettuihin rakentamispalveluihin ja näihin kohdistuvaan työvoiman vuokraukseen. Esitys sisältää esimerkkejä palvelun piiriin ja ulkopuolelle jäävistä palveluista. Tavaranmyyntiä tai suunnittelutoimintaa järjestelmä ei koskisi. Kuitenkin jos esim. asennustyöt olisivat kattavat kuten rakennuselementtien, ovien ja ikkunoiden myynnissä asennettuna, kyse olisi rakentamispalvelusta.

Laissa otettaisiin myös käyttöön uusi käsite elinkeinonharjoittajasta, joka ”muutoin kuin satunnaisesti” myy palveluitaan. Käsite on epämääräinen siihen nähden, että rajaus tulisi olemaan keskeinen kriteeri verovelvollisuuden oikean kohdistamisen kannalta. Sen vuoksi olisi hyvä määritellä käsite vielä tarkemmin kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa tehdään.

Lain esimerkkiluettelon ulkopuolelle jäisi myös muutoin laaja joukko käytännön tilanteita, joissa veroasema ei olisi selvä. Esim. koneiden asennusmyynnissä olosuhteet voisivat olla joko sellaiset, että toimitusta voitaisiin pitää joko pelkästään tavaran toimituksena ja normaalisti verollisena tai laajemmissa toimituksissa verottomana rakennuspalveluna.

Esim. kaapistojen asennuksissa voi myös epärehellisille toimijoille tarjoutua uusi pelaamismahdollisuus. Asennus olisi veroton palvelu ja tällöin myös tavaroiden osuus laskusta olisi veroton. Koska laskutus kuitenkin tapahtuu vasta toimitusten jälkeen, osapuolet voivat jopa jälkikäteen tulkita toimitukset verollisiksi tavaratoimituksiksi ja ostajalle vähennyskelpoisiksi siitä riippuen, onko työmaalla samaan aikaan suoritettu tarkastuksia, joissa olisi tietoa myös asennustyön myynnistä.

Myös työvoimanvuokrauksen sisällyttäminen soveltamisalan piiriin, mikä perusteeltaan on sinänsä järkevää, voi kuitenkin aiheuttaa alueelliseen soveltamisalaan ongelmia. Esimerkkeinä voidaan mainita tapaukset, joissa suomalainen yritys vuokraa työvoimaa suomalaiselle yrityksellä tämän toisessa EU-maassa olevaan kohteeseen tai ulkomainen yritys, jolla ei ole toimipaikkaa Suomessa, vuokraa työvoimaa ulkomaiselle rakennusliikkeelle, jolla myöskään ei ole kiinteää toimipaikkaa Suomessa, tämän Suomessa rakentamaan kohteeseen. Soveltuisiko ensimmäiseen tapaukseen Suomen alv, vaikka rakentaminen tapahtuu ulkomailla tai pitäisikö jälkimmäisessä tilanteessa käänteinen vero ilmoittaa, vaikka työvoiman vuokraus tapahtuu muualla kuin Suomessa.

Palvelun myyjän virheellisesti laskuttamasta verosta ei myöskään olisi vähennysoikeutta. Eräs kysymys on kuitenkin se, voiko näin merkittävä asia jäädä pelkästään lain 102 §:n ja yleisen sanamuodon “ suoritettavan veron “ varaan vai pitäisikö asiasta olla myös erityinen vähentämiskiellosta kertova säännös. Asia liittyy vielä sääntelytekniikkaa olennaisemmin vilpittömän mielen suojan tarpeeseen tilanteissa, joissa ostaja ei ole tiennyt tai ei voinutkaan tietää esim. sitä, myykö myyjä “ muutoin kuin satunnaisesti “ palveluitaan. Kaikkea vastuutahan ei uudesta epäselvästä järjestelmästä voida jättää vain yrityksille etenkään, kun soveltamisalan määrittelyssä käytettäisiin epämääräisiä käsitteitä.

Mainitsemamme tilanteet osoittavat, että uudistus merkitsee etenkin pk-yrityksille mm. koulutuksen, ennakkotietojen hakemisen ja järjestelmäuudistusten merkittäviä kustannuksia. Jos eri järjestelmien soveltamisrajat muodostuvat epäselviksi, syntyy myös veroriitoja, joiden johdosta menetetään verotuloja ja myös aiemmin selkein säännöin harjoitettua toimintaa saattaa siirtyä harmaalle alueelle.

Virhetulkinnat tulisi voida edelleen ratkaista teknisesti kuittaussitoumusmenettelyllä, jolla osapuolet sopivat keskenään yhtenäisestä menettelystä virhetulkintojen varalle. Olennaista on, että soveltamiskäytäntö jatkuu myös käännetyssä alv-järjestelmässä samanlaisena kuin nykyisin.

Esitämmekin, että

– verojaosto kiinnittää pöytäkirjassaan huomion velvoitteistaan moitteettomasti huolehtivien toimijoiden vilpittömän mielen suojaan ja veroriitoja koskevan oikeuskäytännön seuraamiseen.

Uuden byrokratian aiheuttamat kustannukset

Esityksessä on arvioitu, että järjestelmän aiheuttamat lisäkustannukset yrityksille olisivat vuositasolla noin 30 miljoonaa euroa. Ruotsissa on arvioitu käännetyn alv:n hallintokustannusten osuus vuodelta 2007 (Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet – Uppdatering 2007 / Nutek). Suomeen suhteutettuna arvioimme, että käännetty alv-järjestelmä merkitsisi yrityksille noin 60 miljoonan euron lisäkustannusta järjestelmän käyttöönottovuonna, tämän jälkeen jonkin verran matalampia.

Käännetyn alv:n arvioidaan esityksessä lisäävän veron tuottoa rakennusalalla 80 – 120 miljoonaa euroa. Verrattuna yritysten kustannuksiin odotettu tuotto on siten melko vähäinen. Jos verohallinto lisäisi omia rakennusalan harmaan talouden tarkastuksia ja valvontaresurssejaan, pidämme todennäköisenä, että tuloksia syntyisi käännettyä alv-verollisuutta enemmän.

Ruotsissa on myös kevään 2010 aikana valmistumassa erillinen arvio aikaansaaduista verotuottojen lisäyksestä, tällä hetkellä selvitys ei ole vielä käytettävissä. Mainitut vaikutusarviot huomioon ottaen Suomessa olisi nähdäksemme tullut jäädä vielä odottamaan Ruotsin selvitystä verotuottojen lisäyksestä.

Esitämme, että

– verojaosto kiinnittää huomiota myös tarpeeseen seurata järjestelmän aiheuttamia kustannuksia ja verrata niitä järjestelmällä aikaansaatuihin tuottoihin.

Muut torjuntatoimet

Katsomme, että rakennusalan harmaan talouden torjuntatoimissa tulisi keskittyä selvästi esitettyä painokkaammin harmaan talouden rakenteellisten syiden poistamiseen. Tätä voidaan tehdä mm. verohallinnon valvontaresursseja lisäämällä, sopimuskumppaneiden tietojen tarkastamiseen liittyviä toimia tehostamalla ja keventämällä tarkastuksiin liittyvää byrokratiaa mm. seuraavin toimin.

– Yritysten taustatietojen tarkastusta kehitetään tällä hetkellä mm. Rakentamisen Laatu RALA ry:n toiminnassa. RALA:n tietokannassa on perustietopalveluun hakeutuneiden rakennusyritysten tiedot ja esim. tilaajavastuulain edellyttämien tietojen tarkastus voidaan toteuttaa sähköisesti järjestelmää käyttäen. Järjestelmän piiriin hakeutumista tulisi julkisen sektorin toimin edistää. Tavoitteena tulisi olla tilaajavastuulain edellyttämien todistusten tuottaminen myös julkisena avoimena palveluna. Harmaata taloutta tulee torjua kehittämällä edelleen myös Verohallinnon meneillään olevaa rakennusalan valvontahanketta (Raksa).

– Verovalvontakäyntien painopistettä tulisi myös muuttaa jälkikäteisistä tarkastuksista ennakoiviin tarkastuksiin puuttumalla nykyistä nopeammin alkaviin ilmoituspuutteisiin perinteisen menneisiin vuosiin painottumisen sijaan. Talousrikoksiin perehtyneiden poliisien, verotutkijoiden ja syyttäjien määrää tulee lisätä, samoin valvontayhteistyötä mm. työeläke- ja tapaturmavakuutuslaitosten, työttömyyskassojen ja muiden yhteiskunnallisten toimijoiden kanssa.

– Rakennusalalla jo noudatettuja ilmoitus- ja kulkulupamenettelyitä tulee myös jatkaa tehostaen julkishallinnon eli kuntien ja valtion osallistumista ilmoitusmenettelyihin. Ns. valtuutettujen urakoitsijoiden järjestelmiä voidaan myös kehittää, luvanvaraiseen toimintaan rakennusalalla SY suhtautuu sen sijaan EU-syistä kriittisesti.

– Rakennusalalla toimivien ja rakennusalalle työvoimaan vuokraavien yritysten rekisteröintiä voidaan samoin kehittää ja tällainen rekisteri liittää myös Raksa-projektin valvontaan. Esim. konkurssiasiamiehen toimisto voisi toimittaa tiedot rakennus- ja työvoimavuokrausalan yritysten konkursseista Raksa-projektille, jolloin epärehellistä toimintaa harjoittaneiden yritysten vastuuhenkilöt olisivat helpommin löydettävissä ja tarkastuksia voitaisiin kohdistaa tehokkaammin myös aloittaviin yrityksiin. Tällä hetkellä tarkastuksia ei juuri kohdisteta uusiin yrityksiin, jotka kuitenkin voivat aiheuttaa suuria verotulojen menetyksiä laiminlyömällä verot ja työnantajasuoritukset. Tällaiset epärehelliset yrittäjät voivat vaihtaa yritystä muutaman kuukauden välein ennen kuin viiveet näkyvät Verohallinnon rekistereissä.

– Ilmoitusjärjestelmiä tulee myös kehittää niin, että rakennusurakat ilmoitetaan verohallinnolle ajantasaisilla neljännesvuosi-ilmoituksilla, joiden seuraamiseen ja laiminlyönteihin puuttumiseen verohallinnolle ohjataan selkeät resurssit. Tiukentunut kilpailu aiheuttaa rakennusalalla myös sen, että hinnoittelussa ei huomioida kaikkia lakisääteisiä veroja ja maksuja. Elinkeinoelämän on siksi myös itse kehitettävä edelleen laatujärjestelmiä siten, että yrityskulttuureita saadaan parannettua nykyisestä.

Päästöoikeuksien käännetty arvonlisäverovelvollisuus ja tekninen muutos matkatoimistopalveluiden veroperusteeseen

Käännetyn arvonlisäverovelvollisuuden soveltamisesta päästöoikeuksien myyntiin SY:llä ei ole huomautettavaa, paitsi että ajankohta on varhainen siihen nähden, että asiaa koskevaa direktiiviä ei ole vielä EU-tasolla vahvistettu.

Matkatoimistojen marginaaliverotuksen laskutustekniikkaan koskeva muutosesitys olisi nykyistä laskentatapaa selkeämpi, ja muutos on kannatettava.

Matkanjärjestäjien marginaaliverotusta tulisi kuitenkin myös muuttaa siten, että marginaalimenettely ei olisi enää pakollinen yritysten välisessä matkapalvelumyynnissä, vaan tällöin voitaisiin soveltaa normaalia avointa arvonlisäveroa. Marginaaliverotusta sovellettaisiin ainoastaan kuluttajille tapahtuvassa myynnissä. Arvonlisäverolain laskumerkintävaatimuksista johtuen matkanjärjestäjän kate paljastuu nykyisin ostajalle, kun joudutaan soveltamaan pakollista erityismenettelyä. Myös EU:n komissio on kyseenalaistanut kysymyksen siitä, onko Suomen soveltama laajasti pakollinen marginaaliveromenettely alv-direktiivin mukainen. Esitämme, että asiaa koskeva lainvalmistelu käynnistetään mainitun tavoitteen mukaisesti.

SUOMEN YRITTÄJÄT

Anna Lundén
Johtaja