11.3.2010 klo 10:24
Lausunto

Käännetty arvonlisäverovelvollisuus

Valtiovarainministeriö

Valtiovarainministeriössä on valmistunut luonnos rakentamispalveluiden ja päästöoikeuksien käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta sekä eräitä muita arvonlisäverosäännöksiä koskevaksi hallituksen esitykseksi. Käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta sovellettaessa arvonlisäveron maksaisi myyjän sijasta vain ostaja, eli rakennusurakoissa vain pääurakoitsija. Tavoitteen mukaan näin ei pääsisi syntymään veronkiertoa, koska esim. rakennusurakoiden alihankintaketjuissa toimivat yritykset laskuttaisivat hinnat alv-verottomina.

Suomen Yrittäjät (SY) esittää lausuntonaan seuraavaa:

Yleistä

Pyrkimys terveeseen ja tasapuoliseen kilpailuun on tärkeä tavoite ja harmaan talouden torjunnan päämäärät ovat sen vuoksi myös pk-yritysten kannalta hyväksyttäviä. On kuitenkin tärkeää, että torjuntatoimissa ei sitouduta sellaisiin toimenpiteisiin, jotka aiheuttavat yrityksille tarpeettoman suurta byrokratiaa tai avaavat pikemminkin uusia harmaan talouden mahdollisuuksia kuin tuovat lisähyötyjä. Haluamme siksi kiinnittää huomiota käännetyn arvonlisäveron odotettavissa oleviin heikkouksiin, joilla olisi haitallista merkitystä pk-yritysten toiminnalle. Samalla korostamme sellaisten toimien merkitystä, jotka perustuvat ehdotettua voimakkaammin elinkeinoelämän vapaaehtoiseen harmaan talouden torjuntaan ja verovalvonnan kehittämiseen.

Rakennusalan käännetty alv-velvollisuus on koko harmaan talouden torjunnan kannalta rajallinen toimi. Järjestelmä pyrkisi tukkimaan yhden rakennusalan veronkiertomahdollisuuden, mutta tuo samalla uusia mahdollisuuksia etenkin epärehellisille pääurakoitsijoille. Rakennusalan harmaassa taloudessa on myös kyse pääasiassa Uudenmaan ja muutamien muiden suurimpien kaupunkien alueella tapahtuvasta toiminnasta. Koska käännettyä verovelvollisuutta ei kuitenkaan kyettäisi kohdistamaan vain epärehellisesti toimiviin yrityksiin, se aiheuttaisi koko maassa merkittävää lisätyötä etenkin moitteettomasti asiansa hoitaville yrityksille ja lisäisi samalla merkittäviä riskejä uudesta rikollisuudesta, jolloin järjestelmän hyödyt voivat jäädä joka tapauksessa muutoksen aiheuttamiin kustannuksiin nähden vähäisiksi.

Esitetty laki olisi myös sanamuodoltaan niukka ja jättäisi käytännön asiat pitkälti verohallinnon ohjeiden ja tarkastusten varaan. Yritysten on kuitenkin tärkeä tuntea veroasemansa ja sopimuskumppanin veroasema ilman tulkintariskejä. Vaikka lisäksi selvää rikollista alihankintaa saataisiin rajoitettua, on myös pelko siitä, että tilitysongelmat siirtyvät tahallisesta toiminnasta tietämättömyyteen perustuvaan virheelliseen toimintaan. Arviomme onkin, että rakennusalan pk-yritykset eivät suoriutuisi uudistuksesta ilman merkittävää koulutusta, ennakkotietomenettelyitä ja raportointimuutoksia, joista osa on paluuta manuaalisiin käsittelyihin. Nämä merkitsisivät yrityksille merkittäviä uusia kustannuksia.

Tällä hetkellä kuusi EU:n jäsenvaltiota soveltaa käännettyä verovelvollisuutta. Kukin maa ratkaisee kuitenkin harmaan talouden torjuntatoimet omista lähtökohdistaan. Esim. Ruotsissa, joka järjestelmää soveltavista maista vastaa lähinnä Suomea, ei ole tilaajavastuulainsäädäntöä, vaan käännetty alv omaksuttiin vaihtoehtona tällaisen tarkastusjärjestelmän kehittämiselle. Ulkomaisten esimerkkien hyödyntämisessä tulisi siksi myös ottaa huomioon maiden erilaiset olosuhteet ja vältettävä liian suoraviivaisia johtopäätöksiä.

Etenkin pk-yritysten näkökulmasta katsomme, että uuden arvonlisäveromenettelyn omaksuminen urakka- ja myyntineuvotteluita myöten mutkistaisi järjestelmiä ja lisäisi yritysten kustannuksia siinä määrin, että järjestelmää ei tule ottaa käyttöön. Esitämme uudistuksesta seuraavat yksityiskohtaiset huomautukset.

Alihankkijoiden verojen palauttaminen

Arvonlisävero maksetaan nykyisin jokaisessa vaihdannan vaiheessa ja vain tässä vaiheessa syntyvästä arvonlisästä. Käännetyssä verovelvollisuudessa vähennykset korvattaisiin uudella palautusjärjestelmällä.

Pk-yritysten kannalta merkittävä haaste tulisi olemaan sen varmistaminen, että hankintojen sisältämät arvonlisäverot saadaan ilman käsittelyviiveitä myyjän hyväksi. Muussa tapauksessa ostojen verot rasittavat maksuvalmiutta ja alihankkijayritysten on rahoitettava vähennysten osuus käsittelyyn kuluvan ajan. Nykyisissä talousoloissa tämä voi olla monelle pienalihankkijalle ylitsepääsemätön ongelma, koska tarvikehankinnat ovat usein käytännössä suuria. Rahapalautusten hakemiseen sisältyy myös uusi harmaan talouden mahdollisuus.

Uudistusta esitetään voimaan jo 1.1.2011 alkaen. Pidämme ajankohtaa joka tapauksessa liian varhaisena, sillä esim. verotilin käytännön toimivuudesta alv-palautuksissa ei ole vielä kokemuksia. Koska ensimmäiset kokemukset saadaan kevään 2010 kuluessa, esitämme, että käännettyä alv-järjestelmää koskeva linjaus lykätään joka tapauksessa kesään 2010, jolloin on jo kokemuksia verotilin alv-palautusten toimivuudesta. Perusratkaisua ei tulisi kehittää ennen, kuin arvonlisäveron palauttamiseen aliurakoitsijoille saadaan velvoitteistaan huolehtivien toimijoiden kannalta riittävän turvaavat ratkaisut.

Muut tilalle tulevat veronkiertomuodot

Käännetty verovelvollisuus kohdistettaisiin aliurakoitsijoiden ja pääurakoitsijoiden välisiin myynteihin siten, että vain ketjun viimeinen myynti pääurakoitsijalta tilaajalle on alv-verollinen. Siksi on perusteltu pelko siitä, että menettely tekee rakennusalan pääurakoitsijoista riskikeskittymiä, joiden maksuvaikeuksien yhteydessä valtiolta jää vastedes suuret verotulot saamatta. Verokertymät valtiolle tulevat joka tapauksessa myöhentymään useilla kuukausilla vasta viimeisen toimijan tilittäessä veron valtiolle.

Koska urakoiden yhteenlaskettu arvonlisävero, 22 % urakkahinnasta, kertyy vain yhdessä portaassa, avaa tämä todennäköisesti myös houkutuksen harmaan toiminnan siirtämiseen aliurakkaketjuista voimakkaammin pääurakointiin ja siten uuden veronkiertomuodon uusien toimijoiden kautta. Myös tällaista mahdollisuutta rikollisen toiminnan laajentumiseen entistä ammattimaisemmaksi tulee vielä selvittää.

Suurin ongelma rakennusalan harmaassa taloudessa on jo nykyisin pimeä työ ja siitä aiheutuvat yhteiskunnan vero- ja muiden tulojen saamatta jääminen. Myös esityksen mukaan alv:n osuus harmaasta taloudesta on nykyisin noin 1/3 osa, loppuosa on peräisin muista maksuunpanoista. Suhtaudumme epäilevästi ajatukseen, että käännetyllä alv:lla kyettäisiin estämään välillisesti myös pimeää työtä ja paikkaamaan samalla tästä aiheutuneiden verotulojen menetyksiä. Harmaan talouden torjunnassa tulisi ylipäätään kehittää muita valvontamenetelmiä ja lisätä kiinnijäämisriskiä vielä erityisesti pimeän työn alueella. Arvonlisäverojen laiminlyönnin ongelmien ratkaisemista tulee siksi harkita vielä muilla valvontakeinoilla kuin käännetyllä alv-järjestelmällä.

Toimialarajat

Rakennusalan käännetyn verovelvollisuuden piiriin kuuluva palvelu ulottuisi AVL 31 § 3 mom:n 1-kohdassa tarkoitettuihin rakentamispalveluihin ja näihin kohdistuvaan työvoiman vuokraukseen. Esitys sisältää esimerkkejä palvelun piiriin ja ulkopuolelle jäävistä palveluista. Tavaranmyyntiä tai suunnittelutoimintaa järjestelmä ei koskisi. Kuitenkin jos esim. asennustyöt olisivat kattavat kuten rakennuselementtien, ovien ja ikkunoiden myynnissä asennettuna, kyse olisi rakentamispalvelusta.

Pidämme sinänsä järkevänä ratkaisua, jonka mukaan käännetty verovelvollisuus rajattaisiin vain rakennusalan aliurakoitsijoiden ja pääurakoitsijoiden välisiin myynteihin, koska tällä tavoin pienennettäisiin järjestelmän piiriin kuuluvien yritysten määrää. Laissa otettaisiin kuitenkin käyttöön uusi käsite elinkeinonharjoittajasta, joka ”muutoin kuin satunnaisesti ” myy palveluitaan. Pidämme tällaista käsitettä tai ilmaisua liian epämääräisenä siihen nähden, että rajaus tulisi olemaan keskeinen kriteeri verovelvollisuuden oikean kohdistamisen kannalta. SY:llä ei ole ehdotusta oikeusvarmuuden kannalta riittävästä rajauksesta, kuten ei varmasti muillakaan rajaustarpeen ollessa aivan uusi. Jos tällainen ilmaisu (muutoin kuin satunnaisesti myy) jää lakiin, sitä olisi joka tapauksessa määriteltävä tarkemmin kuin esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa tehdään.

Lain esimerkkiluettelon ulkopuolelle jäisi myös muutoin laaja joukko käytännön tilanteita, joissa veroasema ei olisi selvä. Esim. koneiden asennusmyynnissä olosuhteet voisivat olla joko sellaiset, että toimitusta voitaisiin pitää joko pelkästään tavaran toimituksena ja normaalisti verollisena tai laajemmissa toimituksissa verottomana rakennuspalveluna. Sementin kuljetus voi myös tapahtua työmaalla käytettäväksi, jolloin kuljetus ei olisi rakennuspalvelua. Sementti voidaan siirtää myös suoraan rakenteisiin, jolloin verokohtelu olisi erilainen. Myös huoltotoimet tulisi erottaa varsinaisista rakentamistoimista.

Esim. kaapistojen asennuksissa voi myös epärehellisille toimijoille tarjoutua uusi pelaamismahdollisuus. Asennus olisi veroton palvelu ja tällöin myös tavaroiden osuus laskusta olisi veroton. Koska laskutus kuitenkin tapahtuu vasta toimitusten jälkeen, osapuolet voivat jopa jälkikäteen tulkita toimitukset verollisiksi tavaratoimituksiksi ja ostajalle vähennyskelpoisiksi siitä riippuen, onko työmaalla samaan aikaan suoritettu tarkastuksia, joissa olisi tietoa myös asennustyön myynnistä.

Myös työvoimanvuokrauksen sisällyttäminen soveltamisalan piiriin, mikä perusteeltaan on sinänsä järkevää, voi kuitenkin aiheuttaa alueelliseen soveltamisalaan ongelmia, jotka tulisi vielä selvittää. Esimerkkeinä voidaan mainita tapaukset, joissa suomalainen yritys vuokraa työvoimaa suomalaiselle yrityksellä tämän toisessa EU-maassa olevaan kohteeseen tai ulkomainen yritys, jolla ei ole toimipaikkaa Suomessa, vuokraa työvoimaa ulkomaiselle rakennusliikkeelle, jolla myöskään ei ole kiinteää toimipaikkaa Suomessa, tämän Suomessa rakentamaan kohteeseen. Soveltuisiko ensimmäiseen tapaukseen Suomen alv, vaikka rakentaminen tapahtuu ulkomailla tai pitäisikö jälkimmäisessä tilanteessa käänteinen vero ilmoittaa, vaikka työvoiman vuokraus tapahtuu muualla kuin Suomessa.

Palvelun myyjän virheellisesti laskuttamasta verosta ei myöskään olisi vähennysoikeutta. Eräs kysymys on kuitenkin se, voiko näin merkittävä asia jäädä pelkästään lain 102 §:n ja yleisen sanamuodon “ suoritettavan veron “ varaan vai pitäisikö asiasta olla myös erityinen vähentämiskiellosta kertova säännös. Asia liittyy vielä sääntelytekniikkaa olennaisemmin vilpittömän mielen suojan tarpeeseen tilanteissa, joissa ostaja ei ole tiennyt tai ei voinutkaan tietää esim. sitä, myykö myyjä “ muutoin kuin satunnaisesti “ palveluitaan. Kaikkea vastuutahan ei uudesta epäselvästä järjestelmästä voida jättää vain yrityksille etenkään, kun soveltamisalan määrittelyssä käytettäisiin epämääräisiä käsitteitä. Koska helppoa lakiteknistä ratkaisua ei ehkä ole löydettävissä, esitämme, että selvitetään vielä, miten oikeusturva on ratkaistu esityksen 1.2.3-kohdassa mainituissa muissa EU- maissa.

Jo mainitsemamme tilanteet osoittavat, että uudistus merkitsee etenkin pk-yrityksille mm. koulutuksen, ennakkotietojen hakemisen ja järjestelmäuudistusten merkittäviä kustannuksia. Jos eri järjestelmien soveltamisrajat muodostuvat epäselviksi, syntyy myös veroriitoja, joiden johdosta menetetään verotuloja ja myös aiemmin selkein säännöin harjoitettua toimintaa saattaa siirtyä harmaalle alueelle. Myös taloushallinnon järjestelmien on tunnistettava poikkeavat verokohtelut laskuliikenteessä. Katsomme, että virhetulkinnat tulee joka tapauksessa voida ratkaista teknisesti kuittaussitoumusmenettelyllä, jolla osapuolet sopivat keskenään yhtenäisestä menettelystä virhetulkintojen varalle.

Järjestelmän käyttöönottoon tulisi myös em. syistä varata esitettyä pidempi siirtymäaika, jotta käytännön toimet voidaan suunnitella ennen voimaantuloa ja varata yritysten henkilökunnalle ja viranomaisvalvontaa toteuttaville henkilöille riittävä koulutusaika.

Uuden byrokratian aiheuttamat kustannukset

Esityksessä on arvioitu, että järjestelmän aiheuttamat lisäkustannukset yrityksille olisivat vuositasolla noin 30 miljoonaa euroa. Ruotsissa on arvioitu käännetyn alv-järjestelmän hallintokustannusten osuus koko verojärjestelmän elinkeinoelämälle aiheuttamista hallintokustannuksista vuodelta 2007 (Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet – Uppdatering 2007 / Nutek). Suomeen suhteutettuna arvioimme, että käännetty alv-järjestelmä merkitsisi yrityksille noin 60 miljoonan euron lisäkustannusta järjestelmän käyttöönottovuonna, käyttöönoton jälkeen jonkin verran matalampia.

Esityksen arvion mukaan järjestelmän käyttöönotto voisi lisätä arvonlisäveron tuottoa rakennusalalla 80 – 120 miljoonaa euroa. Verrattuna yritysten kustannuksiin odotettu tuotto olisi siten melko vähäinen. Jos verohallinto lisäisi omia rakennusalan harmaan talouden tarkastuksia ja valvontaresurssejaan, pidämme todennäköisenä, että tuloksia syntyisi käännettyä alv-verollisuutta enemmän.

Ruotsissa on myös kevään 2010 aikana valmistumassa erillinen arvio aikaansaaduista verotuottojen lisäyksestä, tällä hetkellä selvitys ei ole vielä käytettävissä. Mainitut vaikutusarviot huomioon ottaen esitämme, että Suomessa jäädään vielä odottamaan Ruotsin selvitystä verotuottojen lisäyksestä. Johtopäätöksiä tehtäessä on lisäksi muistettava Ruotsin erilainen lainsäädäntötausta mm. tilaajavastuulain osalta.

Muut torjuntatoimet

Katsomme, että rakennusalan harmaan talouden torjuntatoimissa tulisi keskittyä selvästi esitettyä painokkaammin harmaan talouden rakenteellisten syiden poistamiseen. Tätä voidaan tehdä mm. verohallinnon valvontaresursseja lisäämällä, sopimuskumppaneiden tietojen tarkastamiseen liittyviä toimia tehostamalla ja tarkastuksiin liittyvää byrokratiaa keventämällä sen lisäämisen sijaan.

Yritysten taustatietojen tarkastusta kehitetään tällä hetkellä mm. Rakentamisen Laatu RALA ry:n toiminnassa. RALA:n tietokannassa on perustietopalveluun hakeutuneiden rakennusyritysten tiedot ja esim. tilaajavastuulain edellyttämien tietojen tarkastus voidaan toteuttaa sähköisesti järjestelmää käyttäen. Järjestelmän kattavuus ei ole vielä tyydyttävällä tasolla ja järjestemän piiriin hakeutumista tulisi julkisen sektorin toimin edistää. Tavoitteena tulisi olla myös tilaajavastuulain edellyttämien todistusten tietosisällön parantaminen ja niiden tuottaminen julkisena avoimena palveluna. Harmaata taloutta tulee torjua kehittämällä edelleen myös Verohallinnon meneillään olevaa rakennusalan valvontahanketta (Raksa) kohdentamalla tälle lisää resursseja.

Verovalvontakäyntien painopistettä tulisi myös muuttaa jälkikäteisistä tarkastuksista ennakoiviin tarkastuksiin puuttumalla nykyistä nopeammin alkaviin ilmoituspuutteisiin perinteisen menneisiin vuosiin painottumisen sijaan. Talousrikoksiin perehtyneiden poliisien, verotutkijoiden ja syyttäjien määrää tulee lisätä, samoin valvontayhteistyötä mm. työeläke- ja tapaturmavakuutuslaitosten, työttömyyskassojen ja muiden yhteiskunnallisten toimijoiden kanssa.

Rakennusalalla jo noudatettuja ilmoitus- ja kulkulupamenettelyitä tulee myös jatkaa tehostaen julkishallinnon eli kuntien ja valtion osallistumista ilmoitusmenettelyihin. Ns. valtuutettujen urakoitsijoiden järjestelmiä voidaan myös kehittää, suoranaisesti luvanvaraiseen toimintaan rakennusalalla suhtaudumme sen sijaan EU-syistä kriittisesti.

Rakennusalalla toimivien ja rakennusalalle työvoimaan vuokraavien yritysten rekisteröintiä voidaan samoin kehittää ja tällainen rekisteri liittää myös Raksa-projektin valvontaan. Esim. konkurssiasiamiehen toimisto voisi toimittaa tiedot rakennus- ja työvoimavuokrausalan yritysten konkursseista Raksa-projektille, jolloin epärehellistä toimintaa harjoittaneiden yritysten vastuuhenkilöt olisivat helpommin löydettävissä ja tarkastuksia voitaisiin kohdistaa tehokkaammin myös aloittaviin yrityksiin. Tällä hetkellä tarkastuksia ei juuri kohdisteta uusiin yrityksiin, jotka kuitenkin voivat aiheuttaa suuria verotulojen menetyksiä laiminlyömällä verot ja työnantajasuoritukset. Tällaiset epärehelliset yrittäjät voivat vaihtaa yritystä muutaman kuukauden välein ennen kuin viiveet näkyvät Verohallinnon rekistereissä.

Ilmoitusjärjestelmiä tulee myös kehittää niin, että rakennusurakat ilmoitetaan verohallinnolle ajantasaisilla neljännesvuosi-ilmoituksilla, joiden seuraamiseen ja verolaiminlyönteihin puuttumiseen verohallinnolle ohjataan selkeät resurssit. Tiukentunut kilpailu aiheuttaa rakennusalalla myös sen, että hinnoittelussa ei huomioida kaikkia lakisääteisiä veroja ja maksuja. Elinkeinoelämän on siksi myös itse kehitettävä edelleen laatujärjestelmiä siten, että yrityskulttuureita saadaan parannettua nykyisestä.

Koska käännetty alv on kuitenkin riittämätön toimenpide koko rakennusalan alan harmaan talouden ongelmien torjuntaan, katsomme, että valvonnan kehittäminen tulee keskittää selvien pelisääntöjen luomiseen ja valvonnan tehostamiseen käännetyn alv-velvollisuuden sijaan.

Päästöoikeuksien käännetty arvonlisäverovelvollisuus ja tekninen muutos matkatoimistopalveluiden veroperusteeseen

Käännetyn arvonlisäverovelvollisuuden soveltamisesta päästöoikeuksien myyntiin SY:llä ei ole huomautettavaa, paitsi että toteamme esityksen ajankohdan varhaiseksi siihen nähden, että asiaa koskevaa direktiiviä ei ole vielä EU-tasolla vahvistettu.

Matkatoimistojen marginaaliverotuksen laskutustekniikkaan koskeva muutosesitys olisi nykyistä laskentatapaa selkeämpi, ja kannatamme sinänsä muutosta.

Matkanjärjestäjien marginaaliverotusta tulisi kuitenkin nähdäksemme myös muuttaa siten, että marginaalimenettely ei olisi enää pakollinen yritysten välisessä matkapalvelumyynnissä, vaan tällöin voitaisiin soveltaa normaalia avointa arvonlisäveroa. Marginaaliverotusta sovellettaisiin ainoastaan kuluttajille tapahtuvassa myynnissä. Arvonlisäverolain laskumerkintävaatimuksista johtuen matkanjärjestäjän kate paljastuu nykyisin ostajalle, kun joudutaan soveltamaan pakollista erityismenettelyä.

Myös EU:n komissio on kyseenalaistanut kysymyksen siitä, onko Suomen soveltama laajasti pakollinen marginaaliveromenettely alv-direktiivin mukainen. Esitämme, että VM käynnistää asiaa koskevan lainvalmistelun mainitun tavoitteen mukaisesti.

SUOMEN YRITTÄJÄT

Jussi Järventaus
Toimitusjohtaja

Anna Lundén
Johtaja