Kilpailulaki ja kilpailuneutraliteettivalvonnan tehostaminen

Työ- ja elinkeinoministeriö

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt kirjeellään 19.2.2013 (TEM/392/00.06.02/2013) Suomen Yrittäjien lausuntoa ehdotuksesta kilpailulain muuttamiseksi kilpailuneutraliteettivalvonnan tehostamiseksi. Lausuntonaan Suomen Yrittäjät esittää asiasta seuraavan pyydettyään asiasta kommentteja jäsenjärjestöiltään.

1. Esityksen tausta ja Suomen Yrittäjien kanta valvonnan järjestämiseen

Ministeriön ehdotuksen tavoitteena on poistaa julkisen sektorin elinkeinotoimintaan liittyviä kilpailuneutraliteettiongelmia. Ehdotus perustuu muun muassa hallitusohjelmakirjauksiin, terveen kilpailun edistämisohjelman linjauksiin ja komission Suomea koskeviin suosituksiin. Konkreettisemmin ehdotus perustuu Euroopan komission päätöksiin (Destia, Palmia), joiden mukaan Suomen on luotava riittävä valvontamekanismi varmistamaan kilpailuneutraliteetin toteutuminen.

Suomen Yrittäjät (SY) kannattaa valvontamekanismin luomista. Asia on yksi yrittäjyys- ja kilpailupolitiikan tärkeimmistä ajankohtaisista kysymyksistä. Nykyiset kilpailuneutraliteettiongelmat ovat vakavia ja laajoja. Niihin on puututtava määrätietoisesti. Ehdotettu valvontajärjestelmä on oikeansuuntainen. Toivomme, että hallituksen esityksen annetaan eduskunnan käsiteltäväksi pikaisesti.

2. Julkisen sektorin taloudellisen toiminnan yleinen arviointi

Ehdotuksen perusteluissa pohditaan vaihtoehtoisia keinoja kilpailuneutraliteettiongelmien poistamiseksi. Yhtenä periaatteellisena vaihtoehtona nähdään sellaisten tekijöiden korjaaminen, jotka vaarantavat yksityisen ja julkisen sektorin välisen kilpailun edellytysten tasapuolisuutta. Toisena vaihtoehtona nähdään taloudellisen toiminnan tehtäväkenttien jakaminen yksityisen ja julkisen sektorin kesken. Jälkimmäinen vaihtoehto todetaan toteuttamiskelvottomaksi, koska se ”poistaisi kilpailuelementin yksityisen ja julkisen tuotannon väliltä, antaisi yksityiselle elinkeinotoiminnalle suojatun aseman julkisen sektorin kilpailulta ja vaikuttaisi kielteisesti verkostoitumisen edellytyksiin taloudessa.”

SY katsoo, että julkisen sektorin harjoittamaan taloudelliseen toimintaan on suhtauduttava pidättyvästi. Julkisen ja yksityisen sektorin suhteessa julkisen sektorin toiminnan pääasiallisena tarkoituksena on oltava infrastruktuurin ylläpitäminen ja toimintaedellytysten luominen. Tästä perusasetelmasta on lähdettävä liikkeelle kaikessa julkisen sektorin taloudellisen toiminnan sääntelyssä.

Työ- ja elinkeinoministeriössä laaditussa luonnoksessa esitetään tyydyttävästi vallitseva EU-oikeudellinen ja eräiden EU-maiden lainsäädännöllinen tilanne asiassa. Sääntelyn lähtökohta niin EU-oikeudessa kuin relevanteissa vertailumaissakin on, että julkisen sektorin taloudelliseen toimintaan kohdistuu erinäisiä rajoituksia.

SY kiinnittää erityistä huomiota Ruotsiin, jonka yhteiskuntarakenne on hyvin samankaltainen kuin Suomen: Ruotsissa kunnilla on rajoitettu mahdollisuus harjoittaa elinkeinotoimintaa. Kuntalain mukaan se on sallittua pääsääntöisesti silloin, jos se tapahtuu ilman voitontavoittelua ja sen tarkoituksena on yleishyödyllisten palvelujen tarjoaminen kunnan jäsenille. Rajauksen lisäksi Ruotsin kilpailulaissa on jonkin aikaa ollut säännökset kilpailuneutraliteetin turvaamisesta ja julkisyhteisöjen toiminnan valvomisesta.

Ministeriön ehdotuksen yksi keskeinen kysymys on kuntien toiminnan jakautuminen yleiseen ja erityiseen toimialaan. Palaamme tähän kysymykseen jäljempänä, mutta toteamme jo tässä yhteydessä, että vireillä olevan kuntalakiuudistuksen linjaukset ovat erittäin tärkeitä myös nyt käsillä olevan ehdotuksen käytännön toimivuuden kannalta.

3. Julkisen sektorin taloudellisen toiminnan laajuus ja esityksen vaikutukset

Ministeriön ehdotuksen perusteluissa selvitetään oikeudellisen tilanteen ohessa julkisen sektorin taloudellisen toiminnan laajuutta. Vaikka kovin tarkkaa kokonaisarviota ei olekaan mahdollista esittää, tietyistä toiminnoista on pystytty antamaan hyödyllistä taustatietoa.

Valtion puolella on jo ryhdytty kilpailuneutraliteetin turvaamista edistäviin toimenpiteisiin. Liikelaitostoiminnasta on pääosin luovuttu ja liiketoiminnot on yhtiöitetty. Valtionkin taloudellista toimintaa voi joka tapauksessa pitää laajana ja kilpailuneutraliteettiongelmien mahdollisuutta ilmeisenä ottaen huomioon, että valtiokonttorin vuotta 2010 koskeneen selvityksen mukaan markkinasuoritteiden tuotot olivat liki 500 miljoonaa euroa.

Kuntien taloudellinen toiminta on huomattavan laajaa. Ehdotuksen perusteluissa todetaan, että vuonna 2010 kuntien liikelaitosten määrä oli 176 (vuonna 1997 määrä oli vain 70) ja niiden yhteenlaskettu tuotto noin 4,3 miljardia euroa. Lisäksi kuntakonserneilla oli noin 2000 tytäryhteisöä, jotka toimivat pääasiassa osakeyhtiöinä.

Yllä olevat luvut eivät kerro koko totuutta julkisen sektorin taloudellisen toiminnan laajuudesta. Esimerkiksi osassa liikelaitostilanteista kyse on lähinnä sisäisen toiminnan organisoimisesta. Huomattava osa taloudellista toimintaa tapahtunee toisaalta virastomuodossa. Varmana voidaan pitää sitä, että ilmiön taloudellinen merkitys on vuositasolla miljardeja euroja.

Asian erittäin suureen taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen merkitykseen nähden on epätyydyttävää, että luonnoksessa käsitellään ehdotettujen muutosten vaikutuksia niukkaakin niukemmin. Taloudellisina vaikutuksina on kirjattu vain kustannukset, joita valvontatehtävän perustamisesta aiheutuisi. Emme vähättele 5 henkilötyövuoden kustannusta, mutta toteamme, että uudistuksen tärkeimmät taloudelliset vaikutukset syntyvät markkinoiden toimivuuden parantumisen kautta.

Yritysvaikutusten osalta ehdotuksessa on aivan oikein arvioitu, että uudistus vaikuttaisi välillisesti myönteisesti etenkin pk-yritysten toimintaan. Pidämme syntyviä myönteisiä vaikutuksia tärkeinä myös julkiselle sektorille. Kansantaloutemme kilpailukyky kasvaa, kun toimintaympäristö tervehtyy. Julkisen sektorin keskittyminen entistä tiukemmin palveluiden järjestämiseen taloudellisen toiminnan harjoittamisen asemasta on omiaan johtamaan siihen, että taloudelliset resurssit allokoituvat tehokkaasti. Myös yrittäjyysilmapiiri paranee, kun julkisen sektorin toiminta selkiintyy.

4. Ehdotusten yksityiskohtainen tarkastelu

4.1 Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) toimivalta

Valvonnan piiriin kuuluisi ehdotuksen mukaan sellainen julkisen sektorin harjoittama taloudellisen toiminnan rakenne tai menettely, joka vääristää kilpailun edellytyksiä markkinoilla tai estää kilpailun syntymistä tai kehittymistä. Lisäksi valvottaisiin toimintaa, joka on ristiriidassa (tekeillä olevan) kuntalain taloudellisen toiminnan markkinahintaisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa.

SY:llä ei ole huomauttamista itse ehdotetusta perussäännöksestä. Se on riittävän avoin kattamaan kilpailuneutraliteettia vaarantavan toiminnan eri muodot laajasti. Säännösehdotuksen perustelut ovat seikkaperäiset ja ohjaavat säännöksen tulkintaa pääsääntöisesti oikeaan suuntaan.

Kiinnitämme kuitenkin ministeriön huomiota EU:n valtiontukisääntelyn ja ehdotetun säännöksen suhteeseen. Yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan säännöksillä ei anneta KKV:lle EU:n valtiontukiin liittyvää toimivaltaa. Tämä on mielestämme ymmärrettävää, vaikka pidämmekin valtiontukien kansallisen valvonnan järjestämistä jatkossa tarpeellisena. Edelleen perusteluissa sanotaan, että de minimis –sääntelyn mukainen tuki jäisi kokonaan valvonnan ulkopuolelle, koska näin voitaisiin välttää samaa menettelyä koskeva kaksinkertainen kilpailuoikeudellinen sääntely.

Katsomme, että de minimis -sääntely on perusteltua osana EU:n valtiontukioikeutta. Sen sijaan nyt luodaan kansallista sääntelyjärjestelmää turvaamaan kilpailuneutraliteetin toteutuminen Suomen julkisen sektorin ja yksityisten yritysten välillä. Neutraliteettiongelmat ilmenevät usein paikallisella tasolla, jolloin verrattain vähäinenkin julkisen sektorin toiminta markkinoilla voi olla erittäin haitallista, varsinkin jos siihen kytkeytyy valtiontukea. Olemme sen vuoksi sitä mieltä, että de minimis –tukijärjestelyitä ei voida jättää kategorisesti neutraliteettivalvonnan ulkopuolelle. Valvontahan nimenomaan täydentäisi EU:n valtiontukisääntelyä eikä olisi sen kanssa päällekkäistä.

Kiinnitämme ministeriön huomiota myös hankintasääntelyn ja ehdotetun valvontajärjestelmän suhteeseen. Luonnoksessa selostetaan hankintalainsäädäntöä liki sivun verran. Perusteluissa muun muassa todetaan oikeuskäytännössä katsotun, että sidosyksiköt voivat harjoittaa noin 10 prosenttia toiminnastaan ulkopuolisten tilaajien kanssa ilman, että omistajan tarvitsee kilpailuttaa ostojaan kyseiseltä yksiköltä. Toisaalla perusteluissa todetaan, että in-house asemassa tapahtuvat myynti saattaa kuitenkin olla merkittävää markkinoiden kokoon ja toimialan luonteeseen nähden. Edelleen perusteluissa sanotaan, että säännöstö ei koskisi hyödykkeiden hankintaa, koska ”sitä jo säännellään hankintalaissa”.

SY katsoo, että in house –yksiköiden toiminta markkinoilla on erittäin ongelmallinen ilmiö. Yhdymme ministeriön laatiman luonnoksen perusteluissa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan in house –yksiköiden myyntiä tulee aina tarkastella suhteessa relevanttien paikallisten markkinoiden kokoon ja toimialaan suhteutettuna. Sen sijaan katsomme, että in house –tilanteissa on voitava kiinnittää huomiota kokonaisvaltaisesti niihin ongelmiin, joita suoraostomahdollisuudesta voi seurata. Tässä mielessä emme hyväksy sellaista lähtökohtaa, että valvonta ei koskisi lainkaan hyödykkeiden hankintaa.

4.2 Soveltamisalan poikkeukset

Valvonta ei koskisi tilannetta, jossa menettely tai rakenne seuraa suoraan laista tai soveltaminen estäisi ”merkittävän kansalaisten hyvinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamiseen.”

SY hyväksyy soveltamisalaan ehdotetut poikkeukset. Yllä siteerattu kohta on mielestämme melko teoreettinen. Ottaen huomioon, että perusteluidenkin mukaan säännöstä on tulkittava suppeasti, emme katso ehdotusta haitalliseksi.

4.3 Kielto- ja uhkasakko-oikeus

KKV:n tulisi ehdotuksen mukaan poistaa neutraliteettiongelmat ensisijassa neuvotteluteitse. Elleivät neuvottelut johda tulokseen, olisi mahdollista joko kieltää menettely (tai tietty toiminnan rakenne) tai asettaa sen jatkamiselle velvoitteita, jotka varmistaisivat toimintaedellytysten tasapuolisuuden. KKV voisi asettaa päätöksensä noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Toimintaa ei voitaisi määrätä lopetettavaksi, jos ”tehtävän suorittaminen perustuu lainsäädäntöön”.

SY toteaa, että neuvottelut, kielto/velvoite ja uhkasakkomahdollisuus on toimiva rakennelma. Huomautamme kuitenkin, että kuten esityksen yleisperusteluissakin todetaan, säännöksiin ei liittyisi kilpailulain kieltopäätöksille ominaista sanktiointia. Toisin sanoen kilpailuneutraliteetin rikkomisesta ei voitaisi määrätä seuraamusmaksuja. Emme hyväksy esitystä näiltä osin varauksettomasti. Kilpailuneutraliteetin turvaaminen on tärkeä tavoite, ja valvonnan tehokkuudesta on huolehdittava. Järjestelmän toimivuuteen kuuluu riittävien viranomaisresurssien lisäksi se, että seuraamukset ovat riittävän tuntuvia huolehtimaan valvonnan uskottavuudesta. Perusteluissa esitettyä viittausta mahdollisuuteen hakea vahingonkorvausta yleisten vahingonkorvausoikeudellisten säännösten nojalla pidämme teoreettisena.

SY ei hyväksy ehdotuksen perusteluista ilmenevää rajausta, jonka mukaan kuntien yleisen toimialan mukaista toimintaa ei voitaisi lainkaan määrätä lopetettavaksi. Kuntien yleinen toimiala on niin väljästi säännelty, että kyseinen rajaus poistaisi käytännössä kokonaan mahdollisuuden määrätä toiminta lopetettavaksi. Viittaamme näiltä osin Ruotsin lainsäädäntöön, jossa kunnille sallitun taloudellisen toiminnan määrittely on selvästi tiukempaa kuin meillä.

4.4 Asian jättäminen tutkimatta ja toissijainen esityksenteko-oikeus

Ehdotuksen mukaan asia voitaisiin jättää tutkimatta, jos ei ole todennäköistä, että sen vaikutukset terveen ja toimivan kilpailun edellytyksille ovat merkittävät.

SY hyväksyy kyseisen säännöksen. Huomautamme kuitenkin, että merkittävyyden arvioinnissa on otettava huomioon neutraliteettihäiriön vaikutus paikallisten markkinoiden kannalta. Kuten olemme todenneet, paikallisella tasolla jo suhteellisen pienimuotoisella julkisen sektorin taloudellisella toiminnalla voi olla merkittäviä kielteisiä vaikutuksia.

Ministeriön ehdotuksessa ei esitetä toissijaista oikeutta kieltoesityksen tekemiseksi yrityksille, jotka kärsivät julkisen sektorin taloudellisesta toiminnasta. Perusteluna tälle ratkaisulle esitetään, että valvonnan tavoitteet ovat ensisijaisesti kilpailupoliittisia ja siten puuttuminen julkisen sektorin toimintaan edellyttää yleensä markkinoiden toiminnan kokonaisanalyysia. Lisäksi perusteluissa katsotaan, että toissijaisen oikeuden antaminen voisi johtaa lukuisten huonosti valmistelujen kieltoesitysten tekemiseen markkinaoikeudelle.

SY katsoo, että ministeriön perustelut toissijaisen esityksenteko-oikeuden epäämiseksi ovat kevyitä. Olemme kuitenkin valmiit hyväksymään ehdotuksen edellyttäen, että asiaan palataan sen jälkeen, kun sääntelystä kertyy käytännön kokemuksia.

4.5 Valvonnan aloittaminen

Ministeriön ehdotuksen mukaan valvontaa koskevien säännösten on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu samanaikaisesti esitykseen liittyvän kuntalain muutoksen kanssa. Ehdotuksessa katsotaan, että tällä tavalla valvonnassa voidaan ottaa huomioon kunnallisten liikelaitosten yhtiöittämiseen varattava siirtymäaika.

SY kiirehtii valvonnan perustamista. Vastustimme jo vuonna 2003 muutosta, joka poisti kilpailuvirastolta sillä silloin olleen ”pehmeän” mahdollisuuden puuttua julkisen sektorin aiheuttamiin kilpailuhaittoihin. Viimeistään vuonna 2007 komission tehtyä Destia-päätöksen tuli täysin selväksi, että valvontaa tarvitaan ja että sen on katettava sekä valtion että kuntien harjoittama taloudellinen toiminta. Tähän nähden niin kuntien liikelaitosten yhtiöittämisvelvoite kuin neutraliteettivalvontakin voidaan perustellusti saattaa voimaan hyvin nopealla aikataululla. Katsomme myös olevan tarpeen saattaa neutraliteettivalvonta voimaan mahdollisimman nopeasti ja ennen yhtiöittämislain siirtymäajan päättymistä, jotta viranomaiset voisivat puuttua itse yhtiöittämisprosesseihin. Jos rakenteelliset ratkaisut tehdään ennen kuin valvonta käynnistetään, on vaikeampi puuttua jälkikäteen myöskään toiminnallisiin ongelmiin.

5. Lopuksi

Kilpailuneutraliteetin valvonta ehdotetulla tavalla on omiaan parantamaan yritysten toimintaympäristöä olennaisesti. Tärkeitä kysymyksiä jää kuitenkin ratkaisematta. Esimerkiksi valvonnan kannalta keskeinen kysymys kunnan yleisen toimialan sääntelystä on päätettävä kuntalain kokonaisuudistuksen yhteydessä.

SY edellyttää, että muitakin kilpailuneutraliteetin kannalta tärkeitä uudistuksia viedään määrätietoisesti eteenpäin. Ymmärrämme sen, että tämän uudistuksen yhteydessä ei voida luoda kansallisia järjestelmiä valtiontukisäännösten ja julkisia hankintoja koskevien säännösten valvontaan. Niiltä osin järjestelmämme kaipaa pikaista korjaamista.

Huomautamme myös, että markkinoiden rakenteet elävät jatkuvasti. Julkisen sektorin toiminta hakee uusia muotoja. Erilaisia yhteistyöjärjestelyitä tehdään niin kolmannen sektorin kuin yritystenkin kanssa. Paineet SGEI-kehikon hyödyntämiseksi ovat suuret ja uhkaavat samalla kilpailuneutraliteetin toteutumista. Työ- ja elinkeinoministeriön tehtävänä on huolehtia siitä, että kansallisen sääntelyn muodostama kokonaisuus kannustaa kilpailua ja vahvistaa terveitä markkinarakenteita.

Suomen Yrittäjät

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Antti Neimala
johtaja