Lausunto hallituksen esityksestä Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista annetun lain, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain markkinaoikeuslain muuttamisesta (HE190/2009 vp)

Eduskunnan talousvaliokunnalle

Aluksi

Hallituksen esityksessä ehdotetaan lukuisia muutoksia voimassa oleviin säännöksiin. Suurin osa muutoksista johtuu EU:n hankintasäännöstön muuttamisesta. Yritysten kannalta merkittävimmät muutokset koskevat kuitenkin kansallisten kynnysarvojen sääntelyä. Lausunnossa käsitellään ensin kynnysarvojen nostamista ja sen jälkeen muita muutoksia.

Kynnysarvojen nostaminen

Suomen Yrittäjät tiedostaa, että kynnysarvojen nostamisesta vallitsee erilaisia, toisistaan huomattavastikin poikkeavia näkemyksiä. Asian ongelmallisuus on ollut esillä käytännössä niin kauan kuin nykymuotoinen hankintasääntely on ollut voimassa. Toteamme, että jäsenjärjestöiltämme asiaan valmistelun yhteydessä saadussa palautteessa selvä enemmistö vastusti kynnysarvojen nostamista. Myös noston hyväksyviä näkemyksiä saatiin. Lisäksi jotkut jäsenjärjestömme katsoivat, että asiasta ei ole syytä esittää kovin voimakkaita näkemyksiä suuntaan tai toiseen.

Asian valmistelutavasta

Hallituksen esitys on valmisteltu ottaen huomioon eduskunnan palaute hankintalakiselonteon (VNS 7/2008) johdosta. Eduskunnan kirjelmässä (5/2009 vp) edellytetään hankintalain muuttamista siten, että korotetut kynnysarvot olisivat voimassa ensi vuoden alusta lähtien. Hallituksen selonteossa ehdotettiin, että kynnysarvojen huolellinen tarkastelu suoritettaisiin ensi vuoden aikana.

Selonteon käsittelyssä Eduskunta siis määräsi hallituksen tuottamaan tietyn sisältöisen lopputuloksen vailla asian normaalia, hyvän lainvalmistelutavan mukaista valmistelua. Suomen Yrittäjät katsoo menettelyn olleen valitettava. Valmistelussa olisi tullut noudattaa paremman sääntelyn periaatteita sekä hallitusta koskevia säädösvalmistelun vaikutusarvioinnin ohjeita. Nyt erilaisia vaihtoehtoja ei ole todellisuudessa kartoitettu eikä vaikutuksia ole arvioitu riittävästi. Poikkeuksen muodostaa vain rakennusurakoiden kynnysarvo, jota ehdotetaan korotettavaksi vain 150 000 euroon. On selvää, että hallituksen esitys on niin pykäläehdotusten kuin perusteluidenkin osalta kirjoitettu vastaamaan eduskunnan tilausta.

Seikkoja jotka puhuvat kynnysarvojen korottamisen puolesta

Saamassamme palautteessa katsottiin, että kynnysarvojen nostaminen voisi joissakin tapauksissa helpottaa pienten yritysten osallistumista ja menestymistä tarjouskilpailuissa. Tämä seuraisi siitä, että kilpailutuksen pelisäännöt olisivat joustavammat. Laadulle voitaisiin antaa niin paljon painoa, että pienetkin yritykset pärjäisivät kilpailussa paremmin kuin vain hintaan perustuvissa hankinnoissa. Myös muut ehdot, kuten sopimuskauden pituus, voitaisiin räätälöidä paremmin pienille yrityksille sopiviksi.

Toinen myönteinen vaikutus, joka kynnysarvojen nostamisesta voisi seurata, on tarjoajayritysten turhien hallinnollisten kustannusten väheneminen. Jos ostajat pystyivät muuttamaan käytäntöjään tarkoituksenmukaisemmiksi lainmuutoksen myötä, tehostumishyöty koituisi niin tilaajille kuin tarjoajillekin.

Huomautamme kuitenkin, että nykyiset kynnysarvot ja menettelysäännökset ovat olleet voimassa yli kaksi vuotta. Jos olisi itsestään selvää, että pienhankinnoissa saadaan aikaan merkittäviä säästöjä byrokratiakustannuksissa, olisi kohtuullista esittää selvitys tällaisista säästöistä. Nyt niiden vain oletetaan realisoituvan ilman todellista näyttöä asiasta.

Suomen Yrittäjien ja Suomalaisen Työn Liiton yhteisessä hankintalakiselvityksessä on havaintoja, jotka puhuvat itse asiassa sen puolesta, että menettelyt ovat monimutkaistuneet myös pienhankinnoissa vuoden 2007 lainmuutosten tultua voimaan. Merkittävästi suurempi osa vastaajista katsoo menettelyiden monimutkaistuneen kuin helpottuneen. Samoin huomattavasti suurempi osa vastaajista katsoo, että pienten yritysten on nyt vaikeampi päästä mukaan pienhankintoihin kuin ennen vuoden 2007 lainmuutoksia.

On myös syytä ottaa huomioon, että kynnysarvojen nostaminen johtaisi siihen, että vaikka lain ulkopuolelle siirtyisikin noin 2300 hankintaa, joiden yhteenlaskettu arvo on yli 90 miljoonaa euroa, kansallisten ja EU-pohjaisten säännösten kohteena olisi yhä suuri määrä hankintoja. On ilmeistä, että kynnysarvojen nostaminen ei ole byrokratiakustannusten kannalta hankintamenettelyiden keskeisin kysymys.

Myös niissä saamissamme kommenteissa, joissa katsottiin kynnysarvojen korottaminen perustelluksi, korostettiin menettelyn avoimuuden, tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimuksia. Tämän mukaisesti esitettiin muun muassa, että kynnysarvot alittavien hankintojen menettelyiden asianmukaisuudesta on huolehdittava esimerkiksi pienhankinnoista annettavalla erillisellä ohjeistuksella. Lisäksi painotettiin, kuinka tärkeätä on huolehtia pienhankintojenkin riittävästä ilmoittelusta.

Seikkoja jotka puhuvat kynnysarvojen korottamista vastaan

Painavin peruste kynnysarvojen korottamista vastaan on se, että hankintojen ammattitaitoisella kilpailuttamisella saadaan kaikki tarjoajat samalle viivalle, objektiivisesti, tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Osaavat ostajat, joiden toiminta perustuu selkeään elinkeinopoliittiseen strategiseen ajatteluun ja markkinoiden hyvään tuntemukseen, ovat toimivien hankintamarkkinoiden paras tae yhdessä korkealaatuisten, yleisesti hyväksyttyjen pelisääntöjen kanssa. Kynnysarvojen nostaminen johtaa siihen, että pelisäännöt pirstoutuvat ja markkinoiden toiminnan läpinäkyvyys kärsii.

Saamassamme palautteessa on katsottu, että kynnysarvojen nostaminen johtaa käytännössä muun muassa tiedonsaannin heikkenemiseen tarjouksista ja tätä kautta myös kustannusten kasvuun tarjousmahdollisuuksia etsittäessä, markkinoiden sulkeutumiseen pk-yrityksiltä, uusien yritysten markkinoille tulon estymiseen hankintojen perustuessa vanhoihin suhteisiin ja verkostoihin sekä entistä suurempaan houkutukseen pilkkoa hankintoja kokonaisuuksiin, jotka jäävät kynnysarvojen alapuolelle.

Katsommekin, että lain soveltamisalan tulee säilyä mahdollisimman laajana, jotta hankinnat tehtäisiin samoja perusperiaatteita ja menettelysääntöjä noudattaen sekä turvaten yritysten oikeussuojatarpeet. Kilpailun toimivuudesta ja tasapuolisuudesta ei ole takeita silloin, kun toimitaan hankintalain soveltamisalueen ulkopuolella.

Kilpailun toimivuus voidaan turvata vain siten, että hankintoja säännellään erikseen. Eri asia on, että liian yksityiskohtainen sääntely on jo johtanut menettelyn kankeuteen ja suhteettoman suuriin kustannuksiin sekä tarjoajien että tilaajien puolella. Näiden laajojen ja vakavien ongelmien lievittäminen edellyttää kuitenkin kokonaisvaltaista hankintalainsäädännön analysointia. Turhaa byrokratiaa ja tarpeettomia velvoitteita synnyttävät säännökset tulee karsia laista.

Suomen Yrittäjien mielestä onkin vakavasti harkittava, että pienhankinnat palautettaisiin sääntelyn piiriin aivan pienimpiä hankintoja lukuun ottamatta. Niitä varten voidaan luoda omat hyvin kevyet säännökset, joissa turvattaisiin lain perusperiaatteiden toteutuminen. Myös hankintojen ilmoittamisvelvollisuutta koskevat säännökset voisivat olla kevyempiä pienhankintojen kohdalla.

Olennaista olisi, hankintayksiköiden tulisi nimenomaisten säännösten perusteella huolehtia ostojen asianmukaisesta suorittamisesta. Yritysten oikeusturva paranisi, jos hankinnoista voitaisiin lähtökohtaisesti valittaa markkinaoikeuteen. Valitusoikeutta olisi mahdollista rajoittaa tarvittaessa vain tärkeimpiin tapauksiin.

Oikeusturvanäkökohdat on kaiken kaikkiaan sivuutettu valmistelussa liian kevyesti. Lain soveltamisalan rajaamista ja oikeussuojan kaventamista ei saa perustella markkinaoikeuden työtaakalla, niin kuin hallituksen esityksessä on tehty. Jutturuuhka kertoo erityisesti siitä, että yrityksillä on todellisia oikeussuojan tarpeita. Mitä pienemmästä valittajayrityksestä on kyse, sitä suurempi on yksittäisten, pientenkin hankinta-asioiden merkitys yrityksen toiminnan kannalta. Perustelut osoittavat, kuinka vähän yritysten oikeussuojatarpeille annetaan painoa asiassa.

Yhteenveto kynnysarvojen korottamista koskevasta esityksestä

Suomen Yrittäjät vastustaa hankintalaissa säädettyjen kynnysarvojen korottamista. Jos kynnysarvoja korotetaan, tulee koko järjestelmän toimivuutta samalla arvioida uudelleen. On harkittava pienten hankintojen palauttamista takaisin lain soveltamisalan piiriin, mutta huomattavasti kevyemmin säännellyiksi kuin nykyiset kansalliset hankinnat.

Joka tapauksessa on huolehdittava siitä, että jos kynnysarvoja korotetaan, hankintayksiköt ohjeistavat pienhankinnoissa noudatettavan menettelyn erikseen. Edelleen on huolehdittava siitä, että pienhankinnat tulevat riittävän laajan ilmoittelun piiriin. Näiden seikkojen turvaaminen edellyttää nimenomaista sääntelyä siitä huolimatta, että sääntelyn tehokkuus on kyseenalainen, ellei samalla luoda varsinaisia menettelysäännöksiä ja turvata mahdollisuutta muutoksenhakuun.

Muut muutosehdotukset

Kuten lausunnon alussa on todettu, suurin osa muutosehdotuksista johtuu direktiivien säännöksistä. Sikäli kuin ehdotuksilla toteutetaan direktiivien edellyttämät muutostarpeet, Suomen Yrittäjillä ei ole ehdotusten yksityiskohdista huomautettavaa. Uudistukset lisäävät yritysten käytettävissä olevia oikeussuojakeinoja, mikä on periaatteessa oikeansuuntaista kehitystä. On myös perusteltua, että suurin osa muutoksista koskisi tällä erää vain EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja. Tästä kuitenkin seuraa, että oikeussuojan parantamisen käytännön vaikutukset jäävät kapeiksi.

Esitykseen sisältyy eräitä ongelmallisia ehdotuksia. Puitejärjestelyiden muutoksenhaun osalta on päädytty rajaukseen, jonka mukaan muutoksenhaku edellyttää markkinaoikeudelta saatavaa käsittelylupaa. Rajaus voi johtaa oikeussuojan kannalta ongelmallisiin tilanteisiin, jos käsittelyluvan myöntämisedellytyksiä tulkitaan kovin tiukasti. Puitejärjestelyitä koskevien säännösten käytännön vaikutuksia on syytä seurata tiiviisti.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan myös hyvitysmaksun enimmäismäärän rajoittamista. Asian aikaisemmissa valmisteluvaiheissa olemme olleet sitä mieltä, että hyvitysmaksujen tasoa tulee korottaa eikä rajoittaa nyt ehdotetulla tavalla. Katsomme edelleen, että hyvitysmaksujen enimmäismäärän rajoittaminen ei ole perusteltua.

Myönteistä hallituksen esityksessä on muun muassa uuden seuraamusmaksun säätäminen. Maksu ei tosin tule olemaan tehokas niin pitkään kuin hankintojen osalta ei ole järjestetty viranomaisvalvontaa. Toinen myönteinen esitys on hankintaoikaisujärjestelmän luominen ja erityisesti sen ulottaminen pienhankintoihin.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Antti Neimala
johtaja