Lausunto lähetettyjen työntekijöiden täytäntöönpanodirektiivin ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta edistävän direktiivin täytäntöönpanoa valmistelleen työryhmän mietinnöstä

Työ- ja elinkeinoministeriö

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt lausuntoa lähetettyjen työntekijöiden ns. täytäntöönpanodirektiivin (2014/67/EU) sekä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta edistävän direktiivin (2014/54/EU) täytäntöönpanoa valmistelleen työryhmän mietinnöstä. Työryhmän mietintö on kirjoitettu hallituksen esityksen muotoon. Suomen Yrittäjät oli edustettuna työryhmässä ja pitää mietinnössä esitettyjä lakiehdotuksia kannatettavina. Kiitämme mahdollisuudesta lausua asiassa ja esitämme lausuntonamme seuraavaa.

Tehokkaampi lähetettyjen työntekijöiden direktiivin täytäntöönpano on tarpeen

Työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella annettu direktiivi 96/71/EY (ns. emodirektiivi) määrittelee ne työehdot ja –olot, joita lähetettyyn työntekijään on toisessa jäsenvaltiossa sovellettava. Emodirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön lailla lähetetyistä työntekijöistä (1146/1999). Emodirektiivillä on pyritty sovittamaan yhteen kahta kilpailevaa tavoitetta, työntekijöiden suojelua ja yritysten vapaata kilpailua sisämarkkinoilla. Nämä tavoitteet ovat keskenään ristiriitaisia, sillä rajoittamattomana yritysten vapaa kilpailu johtaisi siihen, että rajat ylittäviä palveluja tarjoavat yritykset saisivat kilpailuetua, jos niiden ei tarvitsisi noudattaa samoja työehtoja kohdevaltiossa toimien yrityksien kanssa. Emodirektiivissä onkin hyväksytty se lähtökohta, ettei työntekijöiden lähettäminen saa johtaa työehtojen noudattamisen laiminlyöntiin kohdevaltiossa.

Emodirektiivi ja koko työntekijöiden lähettäminen perustuu kuitenkin palvelujen vapaata liikkuvuutta koskeviin EU:n perussopimuksen artikloihin. Vaikka emodirektiivillä onkin voimakas (ja EU-tuomioistuimen käytännössä tunnustettu) sosiaalinen ulottuvuus, sen perimmäisenä tarkoituksena on palvelujen vapaan liikkuvuuden turvaaminen. Toisaalta sosiaalisen ulottuvuutensa vuoksi emodirektiivi suojaa myös kohdevaltion yrityksiä epäoikeutetulta kilpailulta, joka olisi todennäköinen seuraus siitä, jos toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yritys voisi lähettää työntekijänsä kohdevaltioon vailla velvollisuutta noudattaa mitään kohdevaltion työ- ja sosiaalilainsäädäntöä.

Täytäntöönpanodirektiivillä pyritään tehostamaan emodirektiivissä omaksuttujen ratkaisujen toteutumista käytännössä. Täytäntöönpanodirektiivi on tarpeen, koska lähetettyjen työntekijöiden käyttöön liittyy usein ongelmia. Sekä markkinoiden toiminnan että työntekijöiden oikeuksien toteutumisen kannalta on tärkeää, että yritykset toimivat annettujen sääntöjen mukaan. Ei voida pitää oikeana, että työntekijöitä lähettävä yritys saa kilpailuetua siitä, jos se voi jättää työnantajana kohdemaan velvoitteitaan huomiotta. On tärkeää, että lähetettyjen työntekijöiden työehtoja valvovilla viranomaisilla on tosiasiallinen mahdollisuus valvoa työehtojen noudattamista. Pidämmekin tärkeänä, että sääntelyllä luodaan puitteet emodirektiivin tehokkaalle täytäntöönpanolle.

Täytäntöönpanodirektiivin 1 artiklan mukaan sen tarkoituksena on taata lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien asianmukaisen suojelun tason kunnioittaminen ja sovellettavien työehtojen noudattaminen ja samalla helpottaa palveluntarjoajien mahdollisuuksia hyödyntää palvelujen tarjoamisen vapautta sekä edistää reilua kilpailua sisämarkkinoilla. Tämä täytäntöönpanodirektiivin tavoitekirjaus vastaa siten emodirektiivissä omaksuttua lähtökohtaa, jonka mukaan sekä työntekijöiden oikeudet että yritysten kilpailunäkökohdat on huomioitava. Ottaen emodirektiivin oikeusperusta huomioon, täytyy palvelujen vapaan liikkuvuuden edistäminen ottaa myös täytäntöönpanodirektiivin ensisijaiseksi tavoitteeksi. Emo- ja täytäntöönpanodirektiivin taustaa – jonka huomioiminen on olennaista lähetettyjen työntekijöiden sääntelyä tarkasteltaessa – ei ole mietinnössä juuri avattu. Jatkovalmistelussa direktiivien taustan huomioinnille voisi olla tarvetta.

Sääntelyratkaisu on tarkoituksenmukainen

Mietinnössä ehdotetaan nykyisen lähetetyistä työntekijöistä annetun lain korvaamista kokonaan uudella lailla. Suomen Yrittäjät pitää tätä ratkaisua tarkoituksenmukaisena, jotta lähetettyjä työntekijöitä koskeva sääntely olisi mahdollisimman selkeää. Olemassa olevan sääntelyn perusratkaisuihin ei siten tule puuttua, vaikka voimassa oleva laki korvataankin uudella. Lakiin lisättävän uuden sääntelyn tarkoituksena tulee olla vain sen varmistaminen, että lähetettyjen työntekijöiden käyttöä voidaan valvoa ja että lain mukaiset sanktiot voidaan panna täytäntöön myös rajat ylittävissä tilanteissa.

Suomen Yrittäjät katsoo, että mietinnössä ehdotettava sääntely vastaa täytäntöönpanodirektiivin sisältöä ja tarkoitusta. Sääntelyratkaisu on oikeasuhtainen ja se toteuttaa sekä lähetettyjen työntekijöiden suojelun että yritysten tasavertaisen kilpailun edistämisen tavoitteita tehokkaasti. On huomattava, että väärinkäytösten estäminen lähetettyjen työntekijöiden osalta parantaa kaikkien vilpittömässä mielessä toimivien tahojen asemaa. Lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien toteutuminen tarkoittaa myös sitä, että kaikilla Suomessa toimivilla yrityksillä on tasavertaiset edellytykset kilpailla markkinoilla. Täytäntöönpanon tehostuminen lisää siten tosiasiallista yhdenvertaisuutta eri jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten välillä.

Täytäntöönpanodirektiivin vaatimukset täyttyvät

Täytäntöönpanodirektiivin aineellinen sääntely perustuu suurelta osin rajat ylittävän täytäntöönpanon tehostamiseen. Rajat ylittävä täytäntöönpano on avainasemassa lähetettyjen työntekijöiden sääntelyn tarkoituksen toteutumisessa. Täytäntöönpanodirektiivissä säädetään myös sallituista valvontakeinoista. Koska emodirektiivi ei ole määritellyt sitä, millaisia valvontakeinoja emodirektiivin perusteella annettujen sääntöjen noudattamiseksi voidaan kansallisesti antaa, jokainen jäsenvaltio on luonut omia käytäntöjään. Paitsi oikeustilan selventämiseksi, valvontakeinoja koskeva sääntely on myös tarpeen, jotta väärinkäytökset voidaan tunnistaa ja jotta niihin voidaan puuttua. Mietinnössä ehdotettavalla valvontakeinojen sääntelyllä on vaikutuksia sekä palveluja käyttäviin yrityksiin (tilaajiin) että palveluja tarjoaviin yrityksiin (lähettävät yritykset). Molempien tahojen osalta on tärkeää, että sääntely on perusteltua ja oikeasuhtaista, eikä sääntelystä aiheudu liiallista hallinnollista taakkaa.

Lähettävien yritysten velvoitteet

Lähettävien yritysten kannalta on tärkeää, etteivät niille asetetut velvoitteet ole perusteettoman tiukkoja. Pidämme mietinnössä esitettyjä velvollisuuksia (ennakkoilmoitus, edustajan asettaminen, työaika- ja vuosilomakirjanpitovelvollisuus, velvollisuus pitää asiakirjoja saatavilla sekä tiedonantovelvoitteet) perusteltuina ja oikeasuhtaisina. Tämä on myös täytäntöönpanodirektiivin asettama edellytys. Erityisen tärkeänä pidämme ennakkoilmoitusvelvollisuuteen ja edustajan asettamisvelvollisuuteen liittyviä kynnysaikoja. Kynnysajat antavat joustoa lyhyisiin ja kertaluonteisiin lähettämistilanteisiin, mitä on pidettävä suhteellisuusperiaatteen mukaisena. Liian tiukka soveltaminen voisi toimia palvelujen vapaan liikkuvuuden esteenä.

Lähettävälle yritykselle aiheutuva hallinnollinen taakka on myös kohtuullinen. Erityisesti ennakkoilmoituksen tekeminen sähköistä järjestelmää käyttämällä on tarkoituksenmukainen ja moderni tapa välittää tieto valvovalle viranomaiselle. Sähköinen ilmoitus mahdollistaa siten työsuojeluviranomaisen nopean reagoinnin ja valvonnan kohdentamisen.

Tilaajan velvollisuudet

Myös tilaajalle ehdotettavan lain 13 §:ssä asetettu huolehtimisvelvollisuus on mielestämme perusteltu ja oikeasuhtainen. Säännöksen 1 momentin mukaan tilaajan olisi sopimuksissaan tai käytettävissään olevin keinoin muutoin varmistettava, että lähettävä yritys tekee ennakkoilmoituksen ja asettaa edustajan. Ehdotus vastaa pitkälti voimassa olevaa sääntelyä. Tätä velvoitetta ei ole sanktioitu, mitä on pidettävä tarkoituksenmukaisena, koska tilaaja ei hyötyisi millään tavoin tämän velvoitteen laiminlyönnistä. Huolehtimisvelvollisuuteen sisältyy kuitenkin myös laiminlyöntimaksulla sanktioitu 2 momentin velvollisuus auttaa työsuojeluviranomaista tavoittamaan lähettävän yrityksen edustaja, jos edustajaa ei muuten tavoiteta. Tilaajalle asetettu velvollisuus kuitenkin rajoittuu siihen, että tilaajan on pyydettävä lähettävältä yritykseltä tieto siitä, miten edustaja voidaan tavoittaa.

Rakennusalan täytäntöönpanotoimia on tarkasteltava kokonaisuutena

Rakennusala asetetaan täytäntöönpanodirektiivissä erityisasemaan. Tämä on luonnollista, sillä lähetettyihin työntekijöihin liittyvät ongelmat ovat yleisimpiä juuri rakennusalalla. On toki huomattava, että jo emodirektiivi asettaa rakennusalan erityisasemaan, minkä vuoksi sektorikohtaista sääntelyä ei voida pitää ongelmana. Kyse on ensi sijassa siitä, että emodirektiivin tarkoitus voisi toteutua mahdollisimman hyvin.

Rakennusalalle ehdotetaan alan omaan käytäntöön perustuvaa menettelyä tilanteisiin, joissa lähetetty työntekijä ei ole saanut lain mukaista palkkaansa. Rakennuttajalla ja pääurakoitsijalla olisi velvollisuus selvittää lähetetylle työntekijälle maksetun palkan määrä sekä se, onko tämä palkka ehdotetun lain mukainen. Täytäntöönpanodirektiivin 12 artiklassa edellytetään, että rakennusalalla säädetään erityisistä toimenpiteistä lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien turvaamiseksi. Täytäntöönpanodirektiivin mukaan tilaajan ja sopimuskumppanin välisen yhteisvastuun asemesta voidaan kuitenkin toteuttaa myös muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, kunhan ne mahdollistavat tilaajaan kohdistuvat tehokkaat ja oikeasuhtaiset seuraamukset. Nämä muut täytäntöönpanotoimenpiteet voivat olla muitakin kuin materiaalisen yhteisvastuun asettavia toimenpiteitä. Tässä 12(6) artiklassa, jota on luettava yhdessä muun 12 artiklan kanssa, ei viitata materiaaliseen vastuuseen.

Rakennusalalle ehdotettava sääntelymalli on mielestämme tarkoituksenmukainen ja se varmistaa täytäntöönpanodirektiivin tehokkaan implementoinnin. Lisäksi on huomattava, että vaikka ehdotettava selvitysvelvollisuus kohdistuu vain lähetettyjen työntekijöiden tilanteisiin, kyse on tosiasiassa sen varmistamisesta, että lähetetty työntekijä voisi päästä oikeuksiinsa, joiden toteutuminen on lähetetyn työntekijän erityisen aseman vuoksi epävarmempaa kuin muilla työntekijöillä. Sääntelyllä varmistetaan siten heikommassa asemassa olevien henkilöiden yhdenvertainen kohtelu.

Kyseinen ehdotettavaan lakiin liittyvä säännös ei ole ainoa täytäntöönpanodirektiivin 12 artiklan täytäntöönpanotoimi, vaan 12 artiklan täytäntöönpano koostuu myös muista ehdotettavaan lakiin sisältyvistä lähettävän yrityksen ja tilaajan velvollisuuksista sekä myös muihin lakeihin sisältyvistä säännöksistä. Näitä säännöksiä pitääkin tarkastella kokonaisuutena.

Erityisesti tilaajavastuulain (1233/2006) säännöksillä on merkitystä täytäntöönpanodirektiivin tarkoituksen toteuttamisessa. Palvelusopimukseen, jonka täyttämiseksi työntekijöitä lähetetään työskentelemään Suomeen, sovelletaan usein tilaajavastuulakia. Huomattava on, että tilaajavastuulaki soveltuu kaikilla toimialoilla, joten sillä on merkitystä täytäntöönpanodirektiivin ja emodirektiivin tehokkaaseen täytäntöönpanoon myös muuten kuin rakennusalalla. Tilaajavastuulaissa on kuitenkin vain pelkästään rakennusalaa koskevia erityisiä määräyksiä.

Tilaajavastuulain mukainen tilaajan vastuu on olennainen osa myös lähetettyjen työntekijöiden käytön sääntelyn kokonaisuutta. Tilaajalle asetettu ennakollinen, laiminlyöntimaksulla sanktioitu selvitysvelvollisuus antaa tilaajalle mahdollisuuden varmistaa, että palveluja tarjoava yritys noudattaa työnantajana ja sopimuskumppanina lakisääteisiä velvoitteitaan. Ulkomaisen palveluja tarjoavan yrityksen osalta tilaajan selvitysvelvollisuudella on myös tiedonantofunktio, koska selvityksiä antaessaan työntekijöitä lähettävän yrityksen on ilmoitettava soveltamansa työehtosopimus tai keskeiset työehdot. Jotta työntekijöitä lähettävä yritys voi tämän selvityksen antaa, sen on tiedettävä, mitä nämä työehdot ovat.

Jos siis tilaaja on asianmukaisesti täyttänyt tilaajavastuulain ja ehdotettavan lain mukaiset velvollisuutensa, on selvää, että lähettävän yrityksen pitäisi olla tietoinen työntekijöihinsä Suomessa sovellettavista työehdoista. Ainakin lähettävällä yrityksellä on ollut mahdollisuus ottaa niistä selvää. Tilaajan laiminlyönnin sanktiona on laiminlyöntimaksu, joka asettaa tehokkaan pelotteen tilaajavastuulain velvoitteiden laiminlyönnille. Tilaaja ei saa tehdä palvelujen tarjoamista koskevaa sopimusta, ellei se ole saanut selvitystä työntekijöitä lähettävältä yritykseltä. Tässä yhteydessä on myös huomattava, että tilaajavastuulain syksyllä 2015 voimaantulleessa muutoksessa laiminlyöntimaksuja korotettiin ja myös korotettu laiminlyöntimaksu laajennettiin koskemaan kaikkia toimialoja.

Täytäntöönpanodirektiivin asianmukaista implementointia tarkasteltaessa ei tule unohtaa myöskään rikoslain 47 luvun säännöksiä työrikoksista. Erityisen tärkeä on tässä yhteydessä huomata rikoslain 47 luvun 8 §:n 1 momentin 2 kohdan mukainen rinnastussäännös, jonka mukaan myös tilaajaa voidaan pitää vastuullisena välittömän työnantajan ohella, jos tilaaja työnantajan sijasta johtaa ja valvoo työtä. Rikoslain systematiikassa sekä tilaaja että lähetetyn työntekijän työnantaja voivat siis molemmat olla vastuussa, jos jokin rikoslain 47 luvun tunnusmerkistöistä täyttyy.

Materiaalinen yhteisvastuu olisi ongelmallinen

Mietintöä valmisteltaessa käytiin keskustelua mahdollisuudesta säätää tilaajan ja lähettävän yrityksen materiaalisesta yhteisvastuusta. Koska työntekijöiden lähettämisessä on kysymys ensisijaisesti palvelujen vapaasta liikkuvuudesta, työntekijöiden lähettämisen taustalla on aina tilaajan ja ulkomaisen palveluntarjoajan välinen yksityisoikeudellinen sopimussuhde. Kyse on siis kahden toimijan välisestä sopimustoiminnasta, joka ei perusta sopimusoikeuden perusperiaatteiden mukaan vastuuta sopimusosapuolen velvoitteista kolmatta osapuolta kohtaan. Asianmukaisesti toimineeseen tilaajaan ei saisikaan koskaan kohdistua haitallisia seuraamuksia siitä syystä, ettei tilaajan sopimuskumppani ole noudattanut omia velvoitteitaan. Tämä merkitsisi tilaajille sellaista riskiä, johon voi olla mahdotonta varautua. Vaikka tilaajan ja palveluntarjoajan sopimuksissa voitaisiinkin ajatella otettavan mahdollinen yhteisvastuu huomioon, vaarana olisi kuitenkin se, että asianmukaisesti toimiva tilaajayritys joutuisi vastaamaan sellaisista vilpillisen sopimuskumppaninsa velvoitteista, joista se ei voi olla tietoinen.

Materiaalinen yhteisvastuu lisäisi tilaajayritysten hallinnollista ja taloudellista taakkaa erittäin merkittävästi. Se olisi siten pääministeri Sipilän hallitusohjelman kirjausten vastainen. Edellä mainittujen vaikutusten vuoksi materiaalinen yhteisvastuu voisi myös vähentää rajat ylittävien palvelujen käyttämistä, mikä ei ole emodirektiivin tarkoituksen mukaista. Pidämme siten erittäin myönteisenä, ettei Suomen oikeusjärjestykseen poikkeuksellista vastuurakennelmaa esitetä säädettäväksi.

Laiminlyöntimaksusta sanktiona

Mietinnössä ehdotetaan nykyiseen lähetetyistä työntekijöistä annettuun lakiin sisältyvistä rikosoikeudellisista seuraamuksista luopumista ja niiden korvaamista hallinnollisella seuraamuksella, laiminlyöntimaksulla. Laiminlyöntimaksu voisi kohdistua paitsi lähettävään yritykseen, myös tilaajaan, rakennuttajaan ja pääurakoitsijaan. Laiminlyöntimaksun määräisi työsuojeluviranomainen ja sen määrä olisi 1 000 – 10 000 euroa. Jotta laiminlyöntimaksua voitaisiin pitää tehokkaana sanktiona myös lähettäville yrityksille, tulisi rajat ylittävän täytäntöönpanon toimia myös käytännössä tehokkaasti.

Pidämme tarkoituksenmukaisena, että laiminlyöntimaksun määräämisen sääntely on samanlainen tilaajavastuulain mukaisen laiminlyöntimaksun kanssa. Tilaajan näkökulmasta kyse on myös tilaajavastuulain velvoitteiden hoitamisesta, minkä vuoksi on oikeusvarmuuden kannalta tärkeää, että sanktioissa noudatetaan mahdollisimman yhdenmukaisia kriteerejä ja menettelyä sekä sitä, että viranomaisen toiminta ja käytäntö laiminlyöntimaksuasioissa on avointa ja ennustettavaa.

Lopuksi

Edellä esitetyin huomioin pidämme mietinnössä ehdotettavaa sääntelyä tarpeellisena ja järkevänä, ottaen huomioon täytäntöönpanodirektiivin vaatimukset ja työntekijöiden lähettämisen palvelujen vapaan liikkuvuuden kontekstissa tarkasteltuna. On tärkeää, että yritykset toimivat niiden sijoittautumisvaltiosta riippumatta samojen pelisääntöjen mukaan. Rajat ylittävän palveluntarjonnan tilanteissa on tarpeen käyttää erityisiä keinoja sen varmistamiseen. Näiden keinojen ja niihin liittyvien menettelyjen on kuitenkin oltava oikeasuhtaisia, eikä niillä saa perusteettomasti aiheuttaa hallinnollista taakkaa tai taloudellista riskiä niille yrityksille, jotka huolehtivat omista velvoitteistaan asianmukaisesti.

Suomen Yrittäjät

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Albert Mäkelä
lainopillinen asiamies