Lausunto työsuojelun valvontalain ja harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain muuttamista koskevasta esitysluonnoksesta

Sosiaali- ja terveysministeriö

Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain (jäljempänä työsuojelun valvontalaki) sekä harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain muuttamisesta. Suomen Yrittäjät kiittää mahdollisuudesta lausua asiassa ja esittää lausuntonaan kunnioittavasti seuraavaa.

Tiedonsaantioikeuksien parantaminen tehostaisi harmaan talouden torjuntaa

Lausunnolla olevan esitysluonnoksen tavoitteena on tehostaa harmaan talouden torjuntaan liittyvää työsuojeluviranomaisen valvontatoimintaa. Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että työsuojeluviranomainen saisi salassa pidettävää tietoa muilta viranomaisilta ja muilta vastaavilta tahoilta huomattavasti nykyistä laajemmin toteuttaakseen tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006, jäljempänä tilaajavastuulaki), työsuhteen vähimmäisehtojen sekä ulkomaalaisen työvoiman käytön valvontaa.

Tiedonsaantioikeudet toteutettaisiin työsuojelun valvontalakiin lisättävillä säännöksillä sekä Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain muuttamisella siten, että lain mukainen velvoitteidenhoitoselvitys laadittaisiin tukemaan myös tilaajavastuulain, työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamisen ja ulkomaalaisen työvoiman käytön valvontaa.

Tavoitteena on tehostaa yksittäisten valvontatapausten selvittämistä ja toisaalta valvonnan kohdentamista. Ehdotuksen mukaan työsuojeluviranomaisella olisi myös oikeus luovuttaa hallussaan olevaa salassa pidettävää tietoa toisille viranomaisille näiden harmaan talouden torjuntaan liittyvissä valvontatehtävissään.

Harmaa talous aiheuttaa menetyksiä paitsi yhteiskunnalle, myös niille yrityksille, jotka toimivat vastuullisesti. Se myös vääristää kilpailua. Harmaan talouden torjunta onkin yleisesti tärkeä tavoite, jota tulee edistää tarvittaessa myös lainsäädäntöratkaisuin. Viranomaisten välisen tietojenvaihdon laajentaminen on siten perusteltua ja sillä voidaan katsoa olevan harmaan talouden torjuntaa tehostava vaikutus.

Viranomaisten toiminnan tehostuminen on toivottavaa

Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että työsuojeluviranomainen saisi tietoa valvontaa varten toiselta työsuojeluviranomaiselta, verohallinnolta, valtion hallinto- ja muilta viranomaisilta ja laitoksilta sekä kunnallisilta viranomaisilta. Tietoa voitaisiin saada myös Eläketurvakeskukselta, Työttömyysvakuutusrahastolta, Kansaneläkelaitokselta ja Tapaturmavakuutuskeskukselta. Lisäksi tietoja voitaisiin saada eläkelaitokselta ja tapaturmavakuutusyhtiöltä, kuitenkin vain siltä osin kuin tiedot voidaan luovuttaa Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain mukaisella velvoitteidenhoitoselvityksellä. Tiedonsaantioikeudet koskisivat lähtökohtaisesti yksilöityjä tahoja, mutta verohallinnolta, Eläketurvakeskukselta sekä Tapaturmavakuutuskeskukselta voitaisiin tietyissä tilanteissa saada tietoa myös laajempina tietopyyntöinä yksilöimättömiin tahoihin kohdistuen. Tällöin työsuojeluviranomaisella olisi oikeus saada tieto esimerkiksi kaikista yrityksistä, joiden eläkevakuutusvelvoitteet on laiminlyöty.

Ehdotettavat tiedonsaantioikeudet ovat varsin laajat. Tiedonsaannissa on kuitenkin viime kädessä kyse työsuojeluviranomaisen mahdollisuudesta tehdä työnsä tehokkaasti ja kohdentaa valvonta sinne, missä puutteita on havaittu. Sääntelyä voidaan siten pitää yleisesti ottaen kannatettavana. On huomattava, että valvonnan tehostuminen ja tehokkaampi kohdentaminen on myös niiden yritysten etu, jotka hoitavat velvoitteensa asianmukaisesti.

Esitysluonnoksessa on todettu, että valvonnan kohdentaminen niihin kohteisiin, joissa on havaittu puutteita, vähentäisi lakia noudattavien yritysten hallinnollista taakkaa. Tällainen vaikutus olisi toivottava. Yleisempänä tavoitteena tulisi olla yritysten viranomaisasioinnin helppous ja sujuvuus siten, että yritysten raportointivelvoitteet ja muut vastaavat velvoitteet antaa tietoa viranomaisille voitaisiin tehdä mahdollisimman kevyellä hallinnollisella menettelyllä. Viranomaisten välisen tiedonsaannin tehostaminen tukisi myös tätä tavoitetta.

Pidämme myönteisenä myös Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain mukaisen velvoitteidenhoitoselvityksen käyttötarkoituksen laajentamista. Velvoitteidenhoitoselvityksellä voidaan saada kattavasti ja kustannuksiltaan edullisella tavalla tietoa myös tilaajavastuulain ja ulkomaalaisen työvoiman käytön valvontaan. Tällaisen viranomaisella jo olevan tiedon laajempi käyttö eri viranomaisten kesken on järkevää. Ylipäänsä viranomaisten välisen yhteistyön lisääntyminen ja tehostuminen tiedonsaannin myötä on positiivinen asia. On tärkeää, että viranomaisen resursseja käytetään tehokkaasti ja niihin asioihin, joissa niille on eniten tarvetta. Pidämme myönteisenä myös sähköisten tiedonvaihtokanavien kehittämistä, mikä on tehokkaan toiminnan edellytys.

Tietosuoja ja tietojen käyttötarkoitussidonnaisuus tärkeä huomioida

Esitysluonnoksessa on kyse salassa pidettävän tiedon antamisesta viranomaiselta toiselle. On selvää, että julkisesti saatavilla oleva tieto on kaikkien viranomaisten saatavilla muutenkin. Koska tiedon salassa pidolle on aina joku peruste, on tärkeä huolehtia siitä, ettei salassa pidettävä tieto liiku edes viranomaisten välillä täysin vapaasti. Esitysluonnokseen sisältyykin tietojen käyttötarkoitussidonnaisuutta koskeva säännös. Työsuojeluviranomaisen muilta viranomaisilta tai vastaavilta tahoilta saamaa salassa pidettävää tietoa saisi siten käyttää vain työsuhteen vähimmäisehtojen, tilaajavastuulain ja ulkomaalaisen työvoiman käytön valvontaan.

Käyttötarkoitussidonnaisuudesta säätämisen lisäksi olisi käytännössä huolehdittava myös siitä, että yrityksiä koskevat salassa pidettävät tiedot ovat vain niiden virkamiesten käytettävissä, joiden hoitamiin valvontatehtäviin tiedot liittyvät. Tärkeää on siten huolehtia myös tietojen asianmukaisesta salassapidosta. Tietopyyntöjen yksilöintiin sekä siihen, että tietoja ei käytetä mihinkään muihin tarkoituksiin, on myös kiinnitettävä huomiota.

On kuitenkin perusteltua, että työsuojeluviranomaisella on oikeus luovuttaa oma-aloitteisesti salassa pidettävää tietoa muille viranomaisille, Eläketurvakeskukselle, Työttömyysvakuutusrahastolle, Kansaneläkelaitokselle ja Tapaturmavakuutuskeskukselle sekä eläkelaitokselle ja tapaturmavakuutusyhtiölle, jos sillä on epäily laiminlyönnistä, joka kuuluu työsuhteen vähimmäisehtojen, tilaajavastuulain tai ulkomaalaisen työvoiman käytön valvonnan osalta edellä mainittujen tahojen toimivaltaan. Tässäkin tilanteessa käyttötarkoitussidonnaisuudesta ja käytännön salassapidosta huolehtiminen on ensiarvoisen tärkeää.

On myös huomattava, että tietoja voitaisiin antaa ulkomaan viranomaiselle siltä osin kuin se on välttämätöntä lähetettyjä työntekijöitä koskevan lainsäädännön noudattamisen varmistamiseksi. Ehdotettavalla sääntelyllä onkin keskeinen liityntä myös lähetettyjen työntekijöiden valvontaan, jonka tehostuminen tiedonsaantioikeuksia parantamalla on tärkeä tavoite epäterveen kilpailun kitkemiseksi. Ehdotetulla sääntelyllä luodaan siten puitteita myös lähetettyjen työntekijöiden ns. täytäntöönpanodirektiivin 2014/67/EU mukaisen jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihtojärjestelmän toiminnalle. Tietojenvaihtojärjestelmä on erittäin tärkeä väline lähetettyjen työntekijöiden käytön valvontaan, joten ehdotettu sääntely on senkin vuoksi tarpeen.

Valvontakäytännössä on korostettava ohjausta ja neuvontaa

Pidämme tärkeänä, että työsuojeluviranomaisen toiminnan selkeänä lähtökohtana on tietojen hankkiminen valvonnan kohteelta. On toki selvää, että viranomaisten välinen tietojenvaihto on tarpeen valvonnan tehokkaan toteutumisen varmistamiseksi, mutta riittävät tiedot on ensisijaisesti pyrittävä saamaan suoraan valvonnan kohteelta.

On lisäksi korostettava, että työsuojeluviranomaisen toiminnassa olisi syytä korostua ohjaava ja asiakaslähtöinen ote, sillä vähäiset puutteet lainsäädännön noudattamisessa johtuvat useimmiten tietämättömyydestä ja ymmärtämättömyydestä kuin piittaamattomuudesta lain määräyksiä kohtaan. Erityisesti on huomattava, että esitysluonnoksessa on todettu useammassa kohdassa mahdollisuus kohdentaa erityisesti tilaajavastuutarkastuksia yritysten verovelan perusteella. Tältä osin huomautamme, ettei pelkkä järjestelemättömän verovelan olemassaolo tarkoita sitä, että yritys ei voisi tai haluaisi huolehtia velvoitteistaan. Verovelan maksuvaikeuksien syinä voivat olla esimerkiksi suhdannevaihtelut tai viivästykset yrityksen omien saatavien maksuissa. Verovelan olemassaolo ei siten yksinään saisi olla kategorinen syy valvonnan kohdentamiselle.

Suuri enemmistö yrityksistä noudattaa ja myös haluaa noudattaa lakia huolellisesti. Kuitenkin erityisesti tilaajavastuulaki on varsin vaikeaselkoinen ja huonosti yrityksissä tunnettu, minkä vuoksi lain noudattaminen ei ole helppoa etenkään pienille yrityksille. Myös työsuhteen vähimmäisehtojen sekä ulkomaisten työntekijöiden käytön valvonnassa olisi yhtä lailla kiinnitettävä huomiota ohjaukseen ja tiedottamiseen työnantajien velvollisuuksista.

Ohjaavalla toiminnalla voidaan saada aikaan parempi lopputulos kuin vain sanktioita käyttämällä. Esitysluonnoksen mukaan valvonnan tehostumisesta aiheutuisi valtion tulojen kasvua, kun tilaajavastuulain mukaisia laiminlyöntimaksuja määrättäisiin enemmän. Tästä huolimatta on muistettava, ettei valtion tulojen kasvattaminen ole perustelu valvonnan tehostamiselle. Valvonnan tarkoituksena tulee aina olla lain noudattamisen varmistaminen.

Työsuojelun valvontalain täsmennykset tarpeellisia

Työsuojelun valvontalakia ehdotetaan lisäksi muutettavan siten, että työsuojelun valvontalain 6 luvun mukaiset oikeusturvakeinot olisivat myös muiden valvottavien tahojen kuin työnantajien käytettävissä. Työsuojelun valvontalakia ehdotetaan muutettavaksi myös siten, että työsuojeluviranomaisella olisi mahdollisuus antaa toimintaohje ja kehotus myös lomautustodistusta ja työsuhteen päättämisen perusteiden ilmoittamista koskevissa asioissa.

Pidämme erittäin kannatettavana työsuojelun valvontalain oikeusturvakeinojen saattamista kaikkien työsuojeluviranomaisen valvottavien tahojen käyttöön. Nykytila, jossa kaikilla työsuojeluviranomaisen valvonnan kohteilla ei ole oikeutta tehdä muistutusta työsuojeluviranomaisen toiminnasta, ei ole perusteltavissa. Kuten esitysluonnoksessa on todettu, tällä hetkellä muistutusta eivät ole oikeutettuja tekemään muut kuin työnantaja, asianomainen työsuojeluvaltuutettu ja työntekijä. Vuokratyössä ja työturvallisuuslain mukaisella yhteisellä työpaikalla työskentelevä itsenäinen ammatinharjoittaja ovat siis muistutusoikeuden ulkopuolella, mitä ei voida pitää asianmukaisena. Pidämmekin tärkeänä, että muutos saatetaan voimaan mahdollisimman nopeasti tiedonsaantioikeuksiin tehtävien muutoksien aikataulusta riippumatta.

Kehotuksen antaminen työnantajalle tilanteissa, joissa työnantaja on laiminlyönyt lomautustodistuksen tai työsopimuslain 9 luvun 5 §:n mukaisen työsuhteen päättämisperusteiden ilmoittamisen antamisen, on myös perusteltu. Hallituksen esityksessä olisi kuitenkin tarpeen korostaa sitä, että mahdollisuus antaa kehotus koskee vain kyseisten ilmoitusten antamista eikä niiden sisältöä. Erityisesti työsuhteen päättämisperusteiden ilmoittamista koskeva työsopimuslain säännös on luonteeltaan menettelysäännös, eikä sillä oteta tarkasti kantaa siihen, millaiset perusteet on kussakin tapauksessa ilmoitettava. Esimerkiksi työsopimuslain 9 luvun 5 §:n esitöissä on todettu, että koeaikapurun perusteen ilmoittamiseksi riittää koeaikaan vetoaminen (HE 291/1990 vp). Työsuojeluviranomaisen toimivallan laajentaminen ei siten saisi johtaa siihen, että työsuojeluviranomainen edellyttää työntekijöille annettavien asiakirjojen sisällöltä enemmän kuin mitä työsopimuslaki edellyttää.

Hallituksen esityksen perustelutekstiä olisi osin tarpeen täydentää myös siten, että siinä kuvattaisiin se, mihin kehotuksen antaminen voi äärimmillään johtaa. Jos työsuojeluviranomaisen toimivaltaa laajennetaan, olisi tarpeen kuvata koko keinovalikoiman ketju, koska kyse ei ole vain kehotuksesta tai toimintaohjeesta. Ne ovat edellytyksenä järeämpien valvontakeinojen käyttöön. Valvontakeinojen rakenne olisi syytä kuvata tässä yhteydessä tarkemmin, jotta esityksestä kävisi selkeästi ilmi, mihin työsuojeluviranomaisen toimenpiteisiin näiden velvoitteiden laiminlyönti voi johtaa.

Suomen Yrittäjät

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Albert Mäkelä
lainopillinen asiamies