U 14/2012 vp ehdotuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiveiksi julkisista hankinnoista ja palveluja koskevista käyttöoikeussopimuksista

Eduskunta
Talousvaliokunta

Aluksi

Komissio suoritti keväällä 2011 laajan sidosryhmäkuulemisen julkisten hankintojen politiikkojen uudistamista koskevasta vihreästä kirjasta Kohti tehokkaampia eurooppalaisia hankintamarkkinoita. Kuulemiseen osallistui 623 sidosryhmää, joten osallistujia oli runsaasti eri sidosryhmistä. Kuulemiseen viitataan lyhyesti direktiiviehdotuksen perusteluissa, mutta siinä ei kuitenkaan tarkemmin eritellä minkälaisia kannanottoja ja perusteluilta kannanotoilleen eri sidosryhmät toivat esiin. Tämänkaltaisessa vaikutuksiltaan merkittävässä asiassa keskeisimpien lausunnonantajien näkemyksiä olisi syytä esitellä laajemminkin, jotta muutosehdotusten taustat valottuisivat riittävästi.

Julkisten hankintojen sääntely vaikuttaa siis merkittävästi yritysten toimintaympäristöön. Hankintojen kokonaisarvo on noin 18 % koko EU-alueen bruttokansantuotteesta, mikä riittää kertomaan, että järjestelmän merkitys yrityksille eli tarjoajille ja toimittajille on erittäin huomattava. Yrityksillä on suuri mielenkiinto markkinoiden toimivuutta kohtaan. Hankinnat edustavat niin suurta osaa koko julkisen sektorin varojen käytöstä, että hankintamenettelyiden ohjaaminen vaikuttaa välillisesti jokaisen yrityksen toimintaolosuhteisiin.

Tässä lausunnossa esitetään erinäisiä havaintoja valtioneuvoston kirjelmästä. Kommenttiemme taustaksi on syytä todeta, että pk-yritysten Eurooppa-tason edunvalvontaorganisaatio UEAPME, jonka jäsen Suomen Yrittäjät on, suhtautuu laajan kokonaisuudistuksen tarpeeseen varauksellisesti.

Ehdotusten taustan ja tavoitteiden kuvaaminen sekä vaikutukset

Komission esityksen perusteluissa todetaan nimenomaisesti seuraavaa: ”Kattava taloudellinen arviointi on osoittanut, että julkisia hankintoja koskevat direktiivit ovat saavuttaneet tavoitteensa merkittävässä määrin. Niiden ansiosta läpinäkyvyys on parantunut ja kilpailu lisääntynyt. Niiden avulla on myös päästy mitattavissa oleviin säästöihin, kun hinnat ovat alentuneet.” Olisikin tarpeen, että esityksen tavoitteet selostettaisiin selvemmin hankintasääntelyn perustavoitteista lähtien. Olisi myös hyvä korostaa, että sääntelyn tarkoituksena on edistää (sisä-)markkinoiden toimintaa.

Siteerattu kohta osoittaa oivallisesti, mikä on sääntelyn perusluonne ja kuinka sen mukaisissa tavoitteissa on toistaiseksi onnistuttu. Nyt on aika tehostaa sisämarkkinoiden toimintaa entisestään. Ehdotuksen tärkeimmät tavoitteet ovat kilpailun toimivuuden turvaaminen sellaisenaan ja erityisesti pk-yritysten kannustaminen osallistumaan julkisiin hankintoihin aktiivisemmin. Muut tavoitteet ovat näihin nähden toisarvoisia, vaikka ne tärkeitä ovatkin. Tämän tulisi näkyä kirkkaammin arvioitaessa komission ehdotusta ja määritettäessä Suomen kantoja keskeisiin esityksiin.

Uudistukset on nähdäksemme katsottu tarpeellisiksi myös sen vuoksi, että nykyisin vain hyvin pieni osa julkisista hankinnoista tehdään rajat ylittävinä. Suorien rajat ylittävien julkisten hankintojen osuus on vain 1,6 % kokonaismäärästä.

Komission esityksen aivan keskeinen tavoite on lisätä rajat ylittäviä hankintoja, toisin sanoen tehostaa sisämarkkinoiden toimintaa. Suomen olisi perusteltua kannattaa tätä tavoitetta selkeämmin. Suomen tavoitteena tulisi olla se, että suomalaisilla yrityksillä on parhaat mahdolliset edellytykset osallistua myös muiden jäsenmaiden alueella järjestettäviin julkisiin hankintamenettelyihin. Tähän voidaan vaikuttaa sillä, miten Suomi suhtautuu direktiiviuudistukseen ja kuinka sääntely sittemmin kansallisesti toteutetaan.

Kirjelmässä on oma taloudellisten vaikutusten arviointia koskeva jakso. Taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa on sinänsä oikein kerrottu, että Suomessa julkisten hankintojen vuotuinen arvo on noin 35 miljardia euroa vuodessa. Määrään sisältyy paljon muitakin kuin nyt käsillä olevalla sääntelyllä ohjattavia hankintoja. Kirjelmässä olisi ollut perusteltua antaa myös tarkemmin sääntelyuudistuksen mukaan kohdentuvia tietoja: Mikä on euromääräisten arvojen ja kappalemäärien jakautuminen EU-hankintojen, kansallisten hankintojen ja pienhankintojen kesken. Helppotajuinen ja selkeä kuva siitä, mikä on tämän sääntelyn soveltamisala ja sen odotetut vaikutukset, helpottaisi asian käsittelyä.

Taloudellisten vaikutusten arviointia koskevan jakson selvänä puutteena on, että yritysvaikutuksia ei arvioida lainkaan. Johtoa yritysvaikutusten arviointiin olisi saanut komission tekemästä vaikutusarviosta, jota on syytä hyödyntää asian jatkokäsittelyssä kiinnittäen erityistä huomiota uudistuksen arvioituihin vaikutuksiin pk-yrityksille.

Valtioneuvoston kanta hankintadirektiiviehdotukseen

Valtioneuvoston yleinen suhtautuminen uudistukseen on myönteistä. Tämä on perusteltua. Myös Suomen Yrittäjät katsoo uudistuksen olevan tarpeen siitä huolimatta, että kaikki yksitäiset ehdotukset eivät ole ongelmattomia tai kannatettavia. Katsomme kuitenkin olevan tärkeätä, että Suomi asettaa selvästi tavoitteeksi tämän uudistuksen kautta turvata julkisten hankintojen EU:n laajuisten markkinoiden toimivuus, kilpailu ja julkisten varojen tehokas käyttö. Tällaista kannanottoa ei valtioneuvoston kirjelmään sisälly.

Valtioneuvoston kirjelmän näkökulmana uudistuksiin on ehdotusten tarkastelu hyvin vahvasti julkisen sektorin asemasta ja kotimaisesta sääntely-ympäristöstä lähtien. Valittu näkökulma – joka ei siis mielestämme ole täysin onnistunut – on vaikuttanut sekä uudistuksesta esitettyyn analyysiin että valtioneuvoston kantoihin keskeisissä asiakysymyksissä. Toivomme näiden perustavaa laatua olevien kysymysten kriittistä tarkastelua asian eduskuntakäsittelyssä. Erityisen ongelmallisina pidämme valtioneuvoston kielteistä suhtautumista hankintalainsäädännön toteutumisen valvonnan tehostamiseen ja varauksellista suhtautumista säännökseen, joka edellyttää hankintojen jakamista osiin silloin, kun se on tarkoituksenmukaista.

Haluamme korostaa, että komission ehdotuksessa on monia tervetulleita ”täsmäuudistuksia”, joista pk-yritykset hyötyisivät. Toisaalta ehdotukseen sisältyy useita uudistuksia, jotka voivat johtaa pk-yritysten aseman heikentymiseen ja yleisemminkin kilpailun vähenemiseen. Näitä riskejä arvioidaan seuraavissa kappaleissa tarkemmin.

Hankintamenettelyjen yksinkertaistaminen ja joustavoittaminen

Yhtenä tekijänä hankintadirektiivin uudistustarpeelle esitetään julkisten hankintojen kehyslainsäädännön nykyaikaistaminen niin, että uudistuksen avulla syntyy tasapainoinen toimintapolitiikka, joka tarjoaa hankintaviranomaisten käyttöön yksinkertaisemmat ja joustavammat menettelyt ja luo pk-yrityksille paremmat mahdollisuudet osallistua julkisiin hankintamenettelyihin.

Kannatamme sääntelyn yksinkertaistamista ja selkeyttämistä. Huomautamme kuitenkin, että valtioneuvoston kannassa oleva toteamus ”…on kuitenkin tärkeää pitää huolta siitä, ettei samalla mahdollisteta syrjintää tai muuta sääntöjenvastaista menettelyä” vaatii aktiivista toimintaa esityksen käsittelyssä. Riski siitä, että hankintayksiköiden mahdollisuuksien lisääminen aiheuttaa menettelyn läpinäkyvyyden vähenemistä, on ilmeinen.

Arviomme mukaan hankintadirektiivissä ehdotetut uudet menettelymuodot eivät välttämättä johda yksinkertaisempiin ja tehokkaisiin hankintojen kilpailutuksiin. Osa uudistuksista saattaa päinvastoin johtaa monimutkaisempiin ja vaikeammin arvioitaviin kilpailutuksiin.

Eräät ehdotukset ovat etenkin pk-yrityksille haasteellisia. Tällaisia ovat mm. kokonaan sähköiseen menettelyyn siirtymisen määräajat. Näitä ehdotuksia on syytä arvioida sen mukaan, millaisia vaikutuksia sinänsä tarkoituksenmukaisista uudistuksista aiheutuu nimenomaan pienille yrityksille, joiden sähköisen asioinnin valmiudet eivät ole kaikilta osin hyvät. Huomautamme myös, että menettelyn joustavuuden lisääminen ei aina toimi yritysten eduksi: yhteisiä, joskus yksityiskohtaisiakin, pelisääntöjä tarvitaan, jotta markkinat toimivat avoimesti, tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Näiden perusperiaatteiden toteutumisen turvaamisesta on pitkälti kyse koko sääntelyssä.

Hankintamenettely voi myös monimutkaistua jos uusi menettely antaa hankintayksikölle laajan harkintavallan toteuttaa kilpailutus ilman selkeitä menettelysääntöjä. Kilpailutuksen direktiivinmukaisuuden arviointi on silloin vaikeaa. Erityisesti neuvottelumenettelyn käyttöalan laajentaminen ja uusi innovaatiokumppanuus antavat hankintayksikölle mahdollisuuden toteuttaa hankinta haluamiensa menettelytapojen mukaan. Omien ennalta sääntelemättömien menettelymuotojen käyttö vähentää hankintojen läpinäkyvyyttä.

Uusien joustavien kilpailutusmenettelyjen osalta tulisi ennen niiden käyttöönottoa antaa selkeä ohjeistus, minkä perusteella osallistujat ja myös ulkopuoliset voivat todeta onko direktiivin mukaisia kilpailuttamisen periaatteita tasapuolisuutta, syrjimättömyyttä ja avoimuutta noudatettu. Ellei yhteisiä sääntöjä ole, kansalliset erot menettelymuodoissa tulevat todennäköisesti johtamaan siihen, että osallistuminen rajat ylittäviin tarjouspyyntöihin vaikeutuu entisestään tavoitellun helpottumisen sijasta.

Joustavien kilpailutusmenettelyjen toteuttamisen yhteydessä myös vaara tarjoajan suosimiseen ja menettelyn väärinkäyttöön kasvaa. Näistäkin syistä olisi tärkeää, että jälkikäteen voidaan varmistaa hankinnan toteuttaminen kustannustehokkaasti ja hankintasäännösten tavoitteiden mukaisesti.

Keskushallintotasoa alempien viranomaisten hankinnat

Keskushallintotasoa alemmilla tasoilla toimiville viranomaisille ehdotetaan mahdollisuutta noudattaa kevennettyjä menettelymuotoja. Tähän ehdotukseen tulisi suhtautua kielteisesti. Paikallisviranomaisen määritelmä ei ole selkeä tai yhtenevä eri maissa ja eri maiden viranomaisen tekemien hankintojen koot eroavat suuresti. Selkeintä olisi noudattaa yleistä hankinnan arvoon ja laatuun perustuvaa kilpailutusmenettelyn valintaa kaikkien hankintayksiköiden kohdalla.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä koulutuspalveluiden hankinnat

Kirjelmässä kerrotaan myös, että komission mielestä sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluita ja koulutuspalveluita on kohdeltava eri tavalla kuin muita palveluita niiden erityisominaisuuksien vuoksi. Näiltä osin olemme komission kanssa eri mieltä sekä analyysista että johtopäätöksistä. Mielestämme mainittuja palveluita tulee säännellä mahdollisimman yhdenmukaisesti muiden palveluiden kanssa. Emme esimerkiksi yhdy siihen käsitykseen, että sote -palveluilla tai koulutuspalveluilla olisi vain vähäinen rajat ylittävä ulottuvuus. Suomen olisi syytä pyrkiä siihen, että sisämarkkinat toteutuvat tehokkaasti myös näiden palveluiden kohdalla.

PK -yritysten osallistumismahdollisuuksien parantaminen

Kirjelmässä olisi ollut hyvä kertoa siitä keskeisestä uudistuksesta, että tietyn minimiliikevaihdon vaatimista tarjoajilta rajoitetaan. Tämä on ollut pk-yritysten keskuudessa merkittävää tyytymättömyyttä aiheuttava kysymys. Hyviä toimittajia on suljettu pois hankintamenettelyistä täysin mekanistisesti, vailla mitään todellista yhteyttä tilaajan tarpeisiin ja/tai pienemmän yrityksen taloudelliseen kantokykyyn ao. hankinnan toteuttamisessa. Asia olisi ollut hyvä nostaa näkyvästi esiin.

Valtioneuvoston kannan mukaan säännös hankintojen jakamisesta osiin supistaisi perusteettomasti hankintayksiköiden harkintavaltaa. Tämä näkemys ei ymmärtääksemme perustu asian riittävään analysointiin. Pk-yritysten tämän hetken suurin ongelma on hankintojen voimakas yksikkökokojen kasvu ja keskittyminen. On täysin perustelua pyrkiä löytämään keinoja parantaa pk-yritysten markkinoille pääsyn edistämiseksi. Säännös joka tapauksessa mahdollistaisi suurempien kokonaisuuksien kilpailuttamisen osiin jakamatta silloin, kun siihen on perustellut syyt. Tällaiset perustellut syyt voivat liittyä markkinoiden kartoittamiseen, ja ovat osa markkinoiden hallintaa sekä niiden kehityksen tukemista. Siksi on vaikeaa ymmärtää luonnoksessa olevan kielteisen kannan perusteita. Valtioneuvoston kielteinen kanta suurten hankintojen jakamisvelvoitteeseen on ristiriidassa hallituksen muuten harjoittaman yrittäjyysmyönteisen politiikan kanssa.

Sidosyksikköhankinnat

Valtioneuvoston kannassa katsotaan perustelluksi, että sidosyksikköhankintojen oikeuskäytäntö kirjataan lakiin ja pidetään ehdotettua sääntelyä julkisen sektorin sisällä harjoitetusta yhteistyöstä tervetulleena. Valtioneuvoston kannassa edellytetään, että samalla voidaan ottaa kilpailuneutraliteettikysymykset huomioon.

Katsomme, että sidosyksikköhankinnoissa lähtökohtana tulee olla, että hankintalain soveltamisvelvoitteesta vapaudutaan vain silloin, kun sidosyksikkö toimii yksinomaan hankintayksikön suuntaan. Lisäksi hankintayksiköiden välisestä yhteistyöstä säädettäessäkin lähtökohdan on oltava, että lain soveltamisala on laaja. Kaikki poikkeukset tästä pääsäännöstä vesittävät koko järjestelmän perustavoitteita. Sidosyksiköiden ei tulisi ryhtyä kilpailemaan yritysten kanssa markkinoilla. Sidosyksiköiden hankinnat toisiltaan tulisi suorittaa normaalin kilpailuttamisen kautta. Vain näin voidaan varmistaa, että hankinta tapahtuu kustannustehokkaasti ja laadukkaasti.

Muiden politiikanalojen huomioiminen

Hankintojen kilpailuttamisessa voidaan jo nykyisten säännösten mukaisesti ottaa huomioon myös muiden politiikanalojen tavoitteita kuten elinkaarikustannuksia, ympäristöominaisuuksia ja sosiaalisia seikkoja silloin kun tavoitteet liittyvät hankintaan ja tuovat siihen lisäarvoa. Muiden politiikanalojen huomiointi hankinnassa, johon ne eivät tuo lisäarvoa, voi johtaa epätaloudellisiin ja muutenkin epätarkoituksenmukaisiin hankintoihin. Kyseisten tavoitteiden saavuttaminen hankintalaista erillisten yksilöllisten vain kyseisen politiikanalan tarpeisiin laadittujen säännösten nojalla on todennäköisesti tehokkaampi tapa ja kustannusten kohdentumisen kannalta selkeämpi.
Yhdymme siihen valtioneuvoston kannassa esitettyyn näkemykseen, että muiden politiikkojen huomioon ottamisesta ei saa aiheutua minkään toimittajien syrjimistä.

Valvontaviranomainen

Toteamme aluksi, että hallinnon ja valvonnan asianmukainen järjestäminen on koko järjestelmän kannalta ratkaisevan tärkeää. Suomessa on jo aiemmin todettu olevan puhtaasti kotimaista tarvetta valvonnan tehostamiseksi. Hyvin toimiva viranomaisvalvonta on omiaan sekä tehostamaan järjestelmän kokonaistoimivuutta että pienentämään tarvittavia tuomioistuinresursseja. Hyvällä valvonnalla tarve valitusten tekemiseksi vähenee olennaisesti.

Valtioneuvosto katsoo, että julkisten hankintojen neuvontaa on tarpeen tehostaa, mutta suhtautuu kielteisesti varsinaisen valvontaelimen perustamiseen. Direktiiviehdotuksessa esitetyn valvontaelimen työtehtäviä ja toimivaltaa pidetään perusteettoman laajoina sen tavoitteisiin nähden.

Tilanteessa, jossa valvontaelintä ei ole asetettu, virheellisesti tehdyn hankinnan toteutuksen voi saattaa ulkopuolisen arvion kohteeksi pääsääntöisesti vain kilpailutukseen osallistunut yritys valittamalla päätöksestä. Mikäli kilpailutusta ei toteuteta avoimesti, vaan hankinta tehdään laittomana suorahankintana, on hyvin epätodennäköistä, että hankintapäätöksestä edes pystyy valittamaan. Tilanne, jossa karkeimmat virheet jäävät kokonaan valvonnan ulkopuolelle ei voi jatkua. Valvontaelimen tehtävät voidaan kansallisesti rajata suppeammiksi kuin direktiiviehdotuksessa on esitetty, jolloin valvonnan aiheuttamat kustannukset jäävät kohtuullisiksi. Valvonnan osalta säästöksi voidaan laskea suorahankintojen estymisestä saatava hyöty.

Käyttöoikeussopimukset

Valtioneuvosto katsoo, että käyttöoikeussopimusten sääntely selkeyttää nykyistä oikeustilaa ja että direktiiviehdotuksesta voi saada välineitä SGEI -palveluiden kilpailuttamiseen. Yhdymme näihin näkemyksiin, korostaen sitä, että kaikessa sääntelyssä lähtökohtana tulee olla kilpailumahdollisuuksien laaja hyödyntäminen, läpinäkyvyys ja markkinoilla toimivien yritysten tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu.

Lopuksi

Komission yksiköiden valmisteluasiakirja (SEC2008) 2193 sisältää julkisia hankintoja koskevat käytännesäännöt, joilla parannetaan pk-yritysten mahdollisuuksia saada julkisia hankintasopimuksia. Asiakirjassa todetaan, että sidosryhmien kuulemisessa ne ”korostivat, että paras keino helpottaa pk-yritysten pääsyä julkisten hankintojen markkinoille ei ole muuttaa julkisia hankintoja koskevia direktiivejä vaan hankintaviranomaisten toimintatapoja”.
Hankintayksiköille on tarjolla ehdotetut uuden menettelyt mukaan lukien 6 erilaista kilpailutusmallia. Lisäksi hankintayksikön tulee pystyä hyödyntämään sähköisiä kilpailutusjärjestelmiä. Hankintojen kilpailuttamisesta on tulossa niin vaikea ja erityisosaamista vaativa laji, että vain suuret hankintayksiköt pystyvät sen hallitsemaan. Olisikin toivonut, kun kaikki osapuolet ovat nähdäksemme yhtä mieltä nykyisten hankintamenettelyjen noudattamisen vaativuudesta, että direktiiviuudistuksessa olisi erityisesti kiinnitetty huomiota ongelmallisiksi koettujen kohtien selkeyttämiseen.

Kunnioittavasti

Anja Tuomola
lainopillinen asiamies
Suomen Yrittäjät ry