HE 147/2018 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Hansel Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain 1 ja 3 §:n muuttamisesta

Eduskunnan talousvaliokunta

Esityksessä muutetaan lakia valtion yhteishankintayksikkö Hansel Oy -osakeyhtiöstä siten, että yhtiön asiakkaina voisivat nykyisten lisäksi olla kunnat, kuntayhtymät ja muut kuntien hankintayksiköt, evankelisluterilainen ja ortodoksinen kirkko ja Keva. Esitysluonnos liittyy toukokuussa Hanselin ja Kuntaliiton omistaman kuntien yhteishankintayksikkö KL-Kuntahankinnat Oy:n tekemään julkistukseen fuusioida yhtiöt. Aiottu fuusion toteutumispäivä ja samalla lain voimaantulopäivä on 1.1.2019.

Parhaillaan eduskunnan käsittelyssä olevassa HE 63/2017 vp:ssä esitetään mahdollisuutta asiakkuuteen myös tuleville maakunnille ja sen hankintayksiköille. Yhteishankintayksiköiden sulautumista perustellaan yhtiöiden halulla välttää joutuminen keskenään kilpailuasetelmaan suhteessa maakunta-asiakkaisiin.

Suomen Yrittäjien (SY) lausunto:

Suhtaudumme esitykseen varauksella. Katsomme, että ilman selkeää uuden Hanselin omistajaohjausta on uhka käydä niin, että pienet ja keskisuuret paikalliset yritykset eivät pääse mukaan uuden Hanselin toteuttamiin julkisiin hankintoihin, ja syntyy tarpeettoman laaja ostajan monopoli. Omistajaohjaus pk-yritysten huomioimisesta tulisi tehdä tämän lain valmistelun yhteydessä, ja kirjata selvästi.

Yhteishankintayksiköiden käyttö on johtanut hyvin usein siihen, että hankinnat toteutuvat niin suurina kokonaisuuksina, että hankintasääntelyn pääasiallista tavoitetta eli kilpailua syntyy tyypillisesti lähinnä suurimpien toimijoiden kesken.

Koko Suomen yrityskannasta pk-yrityksiä eli alle 250 henkeä työllistäviä yrityksiä on yli 99 %. Niiden osuus julkisiin hankintoihin toimittavista yrityksistä on EU:ssa keskimäärin vain 45 %. Lakiluonnoksen mukaan Hanselin puitesopimuskumppaneista pk-yrityksiä on nykyisin 42 %. KL-Kuntahankinnoilla vastaava luku on 68 %. Tietoa siitä, mikä on pk-yrityksiltä tehtyjen ostojen tosiasiallisesti toteutunut osuus, ei esityksessä mainita.

On hyvä, ettei käyttövelvoitetta uuden Hanselin käyttöön tule

SY ei kannata valtakunnallisia yhteishankintayksiköitä eikä varsinkaan velvoitetta niiden käyttöön, koska hankkiessaan alueiden puolesta markkinat käytännössä sulkeutuvat pk-yrityksiltä. Mielestämme maakunnat ovat kooltaan sekä johtamis- ja strategiaosaamiseltaan riittäviä toteuttamaan tarvittavat julkiset hankinnat siten, että uuden hankintalain tavoitteet toteutuvat. Lisäksi käyttövelvoite olisi ristiriidassa maakuntien ja kuntien itsehallinnon kanssa. On hyvä, ettei sellaista esitetä.

Voiton tavoittelemattomuus ei tule toteutumaan ilman omistajaohjausta

Yhtiön tavoitteena ei olisi jatkossakaan tehdä voittoa. Hansel Oy:n liikevoittoprosentti on edellisenä neljänä tilikautena vaihdellut 2 – 4,5 % välillä. KL-Kuntahankinnat Oy:n liikevoittoprosentti on vaihdellut 29 – 60 % välillä. Tuotot kertyvät ainakin toimittajilta toteutuneen myynnin perusteella kerättävistä komissiomaksusta. Käsityksemme mukaan puitesopimuksen kautta myyntiä saanut yritys maksaa yhteishankintayksikölle komissiota, minkä suuruus vaihtelee sopimuksittain 0,5 – 4 % välillä.

Pidämme näiden seikkojen vuoksi todennäköisenä, että tulevan vahvan asemansa johdosta uusi Hansel kuitenkin tuottaa voittoa. Tiedossamme ei ole syitä, miksi kertyvien voittojen olisi syytä jäädä uuden Hanselin taseeseen.

Suomen Yrittäjät esittää, että uutta Hanselia ohjataan käyttämään kertynyt voitto asiakasmaksujen alentamiseen.

On asetettava vaatimus ja toteutumiselle seuranta, että pk-yritysten mukaanpääsy toteutuu

KL-Kuntahankintojen perustamista perusteltiin vuonna 2008 halulla tuoda tehokkuutta suurivolyymisiin hankintoihin niissä kohteissa, joissa ei ole paikallista tarjontaa. Tämä ei kuitenkaan ole toteutunut. Kunnat käyttävät KL-Kuntahankintojen kilpailuttamia puitesopimuksia myös tilanteissa, jossa paikallista tarjontaa olisi. Tämä sulkee markkinoita. Kuntien on vaikeaa irtautua KL-Kuntahankintojen sopimuksista sopimusehtojen kuten pitkän sopimuskauden vuoksi.

Suomen Yrittäjien mielestä tarvitaan omistajaohjausta uudelle Hanselille. Omistajaohjausta voidaan tehdä talousvaliokunnan mietinnössä.

Suomen Yrittäjät esittää, että mietintöön sisällytetään lisäksi seuraavat näkökohdat:

• Uusi Hansel ei toteuta kilpailutusta sellaisessa hankinnassa, joissa kunnissa ja maakunnissa on paikallista tarjontaa. Uusi yhtiö keskittyy hankintoihin, jotka ovat strategisia koko Suomelle tai joissa tarjoajien neuvotteluvoima vastaa uuden Hanselin neuvotteluvoimaa.
  • Ellei edellistä voida tai haluta toteuttaa, uuden Hanselin tulee kasvattaa pk-yrityksiltä tehtyjen hankintojen osuutta selvästi nykyisestä. Mittarina tulee olla toimittajilta tehtyjen ostojen todellisten volyymit – ei se, pääseekö yritys yhdeksi puitetoimittajista. Tavoitetasoksi tulee ottaa 75 %.
• uusi Hansel ei ryhdy kilpailutusjärjestelmäpalveluiden tai muunkaan teknisen infrastruktuuripalvelun tuottajaksi. Se voi enintään olla tällaisten palveluiden järjestäjä, muttei tuottaja. Roolit tulee pitää erillään. Kilpailutusjärjestelmä- ja vahtipalveluissa on olemassa toimivat yksityiset markkinat. Ei ole syitä sallia julkisen toimijan rakentaa markkinaan omaa kansallista tuotantoa kilpailemaan nykyisten toimijoiden kanssa
• uusi Hansel kehittää muitakin hankintamenettelyjä puitejärjestelyjen oheen. Työtä dynaamisen hankintamenettelyn lisäämiseksi tulee jatkaa.
• uutta Hanselia ohjataan kehittämään myös markkinapuutteen analyysipalveluita asiakkailleen.

Ryhmittymänä tarjoamista pitää edistää, mutta se ei voi olla ainoa tapa, jolla pk-yritykset voivat osallistua

Suomen Yrittäjät pitää merkillisenä luvun 4 ”Esityksen vaikutukset” kirjausta, ettei merkittäviä yritysvaikutuksia pk-sektoriin olisi. Arvio vaikuttaa perustelemattomalta, kun ottaa huomioon, ettei luvun kirjauksia mm. ryhmittymänä tarjoamisesta sekä pk-yritysten osuuden seurannasta ole sisällytetty lakitekstiin. Maininta pk-yrityksistä tulisi sisällyttää myös lakitekstiin tai aivan vähimmillään omistajaohjausasiakirjoihin.

Suomen Yrittäjät edellyttää, että pk-yritysten on voitava päästä mukaan uuden Hanselin toteuttamaan hankintaan muutenkin kuin osana ryhmittymää.

Hankintasääntelyn velvoite pk-yrittäjien mukaanpääsystä velvoittaa ensisijaisesti hankintayksikköä, ei tarjoajaa. Ryhmittymänä tarjoaminen lähtee aina tarjoajista: näkevätkö he voivansa täydentää toistensa osaamista ja palveluita.

Jos yhteistyö ei etene yhteistarjoukseen saakka, kilpailuoikeudellinen sääntely edellyttää, että yritykset voivat jättää erilliset, keskenään kilpailevat tarjoukset. Kynnys ryhmittymänä tarjoamiselle on aina korkeampi kuin itsenäisesti, sillä yrittäjät pelkäävät syyllistyvänsä tahalliseen kilpailunrajoittamiseen. Useimpiin tilanteisiin sopivampi keino on jakaa hankinnat pienempiin osiin ja valita tietoisesti useita eri toimittajia.

Kilpailutusjärjestelmäpalvelun tuottaminen asiakkaille ei ole uudelle Hanselille sopiva tehtävä. Enintään järjestäminen voi olla.

Yrittäjät muistuttaa, että sähköisissä kilpailutusjärjestelmissä on olemassa toimivat kilpaillut markkinat. Jos nähdään riittävän painavia yhteiskunnallisia syitä sille, että uusi Hansel tarjoaisi kilpailutusjärjestelmäpalvelua asiakkailleen, on uuden Hanselin luonteva rooli olla palvelun järjestäjä, ja jättää tuotanto yksityisille palveluntarjoajille. Rajapintojen tulee olla avoimia, ja tälle ajatukselle pohjautuu parhaillaan VM:ssä käynnissä oleva Hilman uudoistustyö.

Markkinapuute on edellytys monelle toiminnalle – markkinapuutteen olemassaolo tarvitsee objektiivisen toteajan

Kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi ja kuntalain hallinnon toissijaisuusperiaatteen toteuttamiseksi julkisen palvelutuotannon perustamisen edellytys on, ettei markkinaehtoisia toimijoita ole. Esimerkiksi jätelainsäädännön toissijaisen vastuun mukaiset palvelut edellyttävät objektiivisesti todettua markkinapuutetilannetta. Sama markkinapuutteen olemassaolon vaikutus toteutuu myös uuden hankintalain in house -rajojen soveltamisessa: rajat ovat korkeammat, mikäli muita toimijoita ei selvitetysti ole.

Markkinapuutteen selvittämisessä on tärkeää, että selvittäjänä on taho, joka ei itse ole ehdolla kyseisen palvelun toteuttajaksi. Muutoin syntyy intressiristiriita, objektiivisuus vaarantuu, ja tehty arvio markkinapuutteesta todennäköisemmin riitautuu. Vähimmilläänkin asia voi aiheuttaa ristiriitoja paikallisessa päätöksenteossa. Kilpailu- ja kuluttajavirasto täyttäisi objektiivisuuden vaatimuksen, mutta sen valvonta näissä kysymyksissä on ainakin nykyisin luontevammin jälki-, kuin etukäteistä.

Uusi Hansel luonteva taho havaitsemaan mahdollisia markkinapuutteita

Ehdotamme, että Hanselia ohjattaisiin toimimaan markkinapuutteen selvittäjänä nykyisille ja tuleville asiakkailleen niiden näin halutessa. Markkinapuute-analyysi olisi itsenäinen palvelu, eikä sen tarvitsisi liittyä hankintaprosessiin. Analyysin tulosta voitaisiin katsoa voimassaolevaksi esimerkiksi vuoden.

Markkinapuutetta kartoittavat analyysipalvelut hyödyttäisivät yhteiskuntaa ainakin seuraavasti:

• Palvelulle on tällä hetkellä patoutunutta paljon kysyntää,
• Objektiivisuuden parantuessa riidat ja väitteet puolueellisuudesta vähenevät, jolloin säästetään prosessikustannuksissa,
• Etukäteinen selvitys antaisi oikeussuojaa sekä maakunnalle että palveluntarjoajalle, kun saavutetaan rauha investoida ja varautua, sekä
• Maakunnat, kunnat ja niiden hankintayksiköt voisivat keskittyä hankintojen tekemiseen, valmisteluun, hankinnan kohteen substanssiosaamiseen sekä hankintojen osiin jakamisen kysymyksiin.

Suomen Yrittäjät

kilpailuasioiden päällikkö Satu Grekin