Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta koskeva selvitys

Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto

Oikeusministeriö on pyytänyt Suomen Yrittäjät ry:ltä lausuntoa otsikkoasiassa. Suomen Yrittäjät lausuu asiasta kunnioittavasti seuraavaa:

Yleistä
Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuuta koskevat vahingonkorvauslain säännökset ovat olleet voimassa muuttumattomina vahingonkorvauslain säätämisestä saakka. Julkishallinnon toimintamuodot ja merkitys kansalaisten jokapäiväisessä elämässä ja elinkeinotoiminnassa on kasvanut huomattavasti lain voimassaolon aikana. Tämän kehityksen vuoksi on aiheellista tarkastella julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun sisältöä ja toimivuutta sekä saattaa se vastaamaan nykyistä käsitystä vahingonkärsijän oikeussuojasta.

Uusia vaatimuksia yksityisen tahon oikeudellisen suojan uudelleen arvioinnille ovat antaneet muun muassa vahingonkorvausoikeuden yleinen kehitys, joka on johtanut ankarampaan vastuukäsitykseen, yksityisten lisääntyneet odotukset julkishallinnon toimijoita kohtaan, Euroopan unionin jäsenyyden mukanaan tuomat velvoitteet ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö ihmisoikeusloukkausten korvaamisessa.

Viranomaisen toimivalta ja toimintamuodot on sidottu lakiin ja hallinnon periaatteisiin ja julkisen vallan käyttäjällä on niihin perustuvia velvollisuuksia yksityistä kohtaan. Julkisen vallan käyttäjän merkitys on uusien säännösten myötä kasvanut kun sen mahdollisuudet puuttua yksityisen elämän eri alueisiin ja hallintotoiminnassa vaadittava erityisasiantuntemus on lisääntynyt. Yksityisellä taholla on vastaavasti monenlaisia odotuksia viranomaisten toiminnasta ja sen velvollisuuksista yksityistä kohtaan.

Voimassa olevan vahingonkorvausvastuun tarkastelua

Julkisen vallan käyttäjällä on velvollisuus huolehtia hallintotoiminnan sujuvuudesta ja ratkaisupakko sen toimivaltaan kuuluvissa asioissa. Suuri osa toiminnasta on korvauksetonta tai yksityinen asiakas suorit-taa siitä vain muodollisen korvauksen.

Vahingonkorvausvastuuta on rajoitettu standardisäännöksellä, muutoksenhakuvaatimuksella ja kannekiellolla. Näiden johdosta vastuu on suppeampi kuin vahingonkorvauslain mukainen vastuu. Vallitsevan käsityksen mukaan julkisen vallan käyttäjä joutuu korvausvelvolliseksi toiminnastaan vain harvoin.

Vahingonkorvausvelvollisuuden uhalla on katsottu olevan preventiivinen vaikutus myös julkisen vallan käyttäjää kohtaan silloin, kun vastuu on konkreettinen. Julkinen toimija pyrkii silloin estämään mahdollisen myöhemmän vahingon syntymisen ja korjaa tarpeellisessa määrin toimintamenettelyjään.

Julkisia tehtäviä on delegoitu lain tai asetuksen nojalla yksityisille yhteisöille, jolloin vahingonkorvausvastuussa on lähtökohtaisesti kyseinen yhteisö. Yksityisen yhteisön taloudelliset mahdollisuudet vastata mahdollisesta vahingosta voivat kuitenkin olla riittämättömät. Käsiteltävänä olevassa selvityksessä on todettu, ettei tästä yksityisen yhteisön vahingonkorvausvastuusta ole ollut ongelmia yksityisen oikeusturvalle. Toisaalta julkisen vallan siirtäminen viranomaiselta yksityiselle taholle ei kaikissa asioissa poista viranomaisen vastuuta toiminnassa syntyvästä vahingosta. Julkisen tehtävän siirrosta huolimatta vahingonkorvausvastuu olisi silloin yksityisen yhteisön lisäksi myös viranomaisella.

Vahingonkorvausvastuun muutostarpeet

4.2 Standardisäännös

Vahingonkorvauslakiin sisältyvä standardisäännös, jonka mukaan vastuu julkista valtaa käytettäessä aiheutuneesta virheestä tai laiminlyönnistä syntyy vain silloin, kun toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu, johtaa suppeampaan vastuuseen kuin vahingonkorvauslain yleisäännös.

Selvityksessä esitetään, että julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun rajoittamiselle ei ole enää perusteita. Rajoituksen vuoksi laki ei takaa kansalaiselle tehokasta oikeusturvaa ja se aiheuttaa epäselvyyttä yksityisen mahdollisuudesta vaatia vahingonkorvausta viranomaisen toiminnasta aiheutuneesta vahingosta.

Standardisäännöksen kumoamiselle on olemassa painavat perusteet. Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun tulee perustua vahingonkorvauslain yleisiin perusteisiin. Nykyisin voimassa olevat lain säännökset riittänevät korvausvastuun arviointiin ja lain sovittelusäännöstä soveltamalla voidaan ottaa huomioon erilaisiin toimintoihin liittyvät erityispiirteet.

4.3. Muutoksenhakuvaatimus

Vahinkoa kärsineen tahon velvollisuus hakea muutosta tai käyttää ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja ennen vahingonkorvauksen vaatimista voi johtaa vahingonkärsijää kohtaan kohtuuttomaan tulokseen. Vahingonkärsijän mahdollisuudet havaita valitusmahdollisuudet ja perusteet ajoissa, voivat olla rajalliset. Tämä muutoksenhakuedellytys voi myös johtaa ”varmuuden vuoksi” tehtyihin valituksiin, jos on epäselvää onko vahingosta mahdollista saada korvausta. Selvempää on, että muutoksenhakuvaatimuksesta luovutaan.

Selvityksessä todetaan, että muutoksenhakuvaatimuksen kumoaminen aiheuttaa käytännöllisiä ongelmia tuomioistuimessa käsiteltäessä vahingonkorvauskannetta. Näiden ongelmien huomioon ottamiseksi jouduttaneen ratkaisemiseksi hankaliakin näyttökysymyksiä vastuun synnystä ja sisällöstä. Vahingonkorvausasiaa käsiteltäessä voidaan, yleisen myötävaikutussäännöksen perusteella, ottaa huomioon virheellisen päätöksen yksilölliset piirteet ja yksityisen mahdollisuudet arvioida muutoksenhaun tarpeellisuus ja vaikutus vahingon syntyyn. Vahingonkorvausvelvollisuuden selvittämiseksi onkin tarpeen lisätä prosessuaalista sääntelyä, että oikeudellinen arviointi voidaan näissä tilanteissa suorittaa. Muutoksenhakuvaatimuksen sisällyttämiselle laissa ei ole enää perusteita.

4.4. Kannerajoitus

Kannerajoituksella ei ole ollut sanottavaa merkitystä oikeuskäytännössä. Koska rajoitus myös estää yksityiseltä taholta Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisen oikeuden vaatia vahingonkorvausta julkisen vallan käyttäjältä ja se näin ollen on ristiriidassa EY –tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, se voidaan poistaa laista.

4.5. Neuvonta

Viranomaisen antama neuvonta ja tiedotus on lisääntynyt huomattavasti samalla kun sähköiset tiedonsiirtomahdollisuudet ja niiden käyttö on laajentunut. Vahingonkorvauslain mukaan viranomaisen antamasta virheellisestä neuvosta aiheutunut varallisuusvahinko tulee korvattavaksi vain silloin, kun sen katsotaan olevan julkisen vallan käyttöä ja korvaamiselle on erittäin painavia syitä. Näiden rajoitusten voimassaoloa ei voida enää pitää perusteltuna ja ne voidaan poistaa.

Julkisen vallan käyttöön liittyvästä vahingonkorvausvastuusta on hyvä laatia omat säännökset vahingonkorvauslakiin. Vastuun syntymisen arvioinnissa ongelmia syntyy varsinkin silloin, kun määritellään neuvonnan ja tiedotuksen rajaa. Neuvonnassa voi olla kyse tiettyyn tilanteeseen annettavasta yksilöllisestä neuvosta tai yleisluonteisesta kuvitteelliseen esimerkkitapaukseen annetusta neuvosta. Yksilölliseen tilanteeseen annetun neuvon virheellisyys synnyttää erilaisen vastuun kuin yleisluontoisen neuvon tai ohjeen virheellisyys. Vastuun syntymisessä on hyvä huomioida myös se, että viranomaisella on velvollisuus vastata tiedusteluun ja antaa neuvo, vaikka asiaa, johon neuvoa pyydetään, ei ole mahdollista tutkia riittävästi.

Uusien säännösten esitöissä tulee riittävästi eritellä tilanteita, joissa vahingonkorvausvastuu syntyy. Neuvoja antavan viranomaisen tulisi pystyä tunnistamaan ne tilanteet, joissa neuvon tai ohjeen antamisesta seuraa vastuu sen virheettömyydestä. Erityisesti eri viranomaistehtävien ja toimien yhteydessä annetun ohjauksen ja neuvonnan kautta syntyvä vastuu on tarpeen arvioida.

4.6. Perus- ja ihmisoikeusloukkauksen korvaaminen

Euroopan ihmisoikeussopimuksen hyvitysjärjestelmän mukaisten säännösten lisääminen vahingonkorvauslakiin on tarpeellista. Selvityksessä ehdotetaan lisättäväksi lakiin erillinen säännös, joka koskisi vain ihmisoikeuksien loukkausta. Koska kyse on erillisestä ihmisoikeussopimukseen perustuvasta hyvitysjärjestelmästä, on selkeyden vuoksi perusteltua sisällyttää tämä vastuu omaan säännökseensä.

4.7. Julkisen vallan käyttäjän aiheuttaman kärsimyksen korvaaminen

Julkisyhteisö ei voimassa olevan lain mukaan ole velvollinen korvaa-maan yksityisen kokemaa kärsimystä, ellei sitä ole aiheutettu rangaistavalla teolla. Mahdollisuus vaatia korvausta perus- ja ihmisoikeuksien loukkauksesta perustuu usein samantasoiseen loukkauksen kuin viranomaisen toiminnasta aiheutunut kärsimys. Samalla, kun vahingonkorvauslakiin lisätään säännökset perus- ja ihmisoikeuksien loukkauksen korvaamisesta on siten aiheellista täydentää yksilön oikeussuojaa ja lisätä myös säännökset yksityisen kokeman kärsimyksen korvausperusteista.

Suomen Yrittäjät ry

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Anja Tuomola
lainopillinen asiamies