Kaivoslain ja eräiden siihen liittyvien lakien uudistamisesta

Työ- ja elinkeinoministeriö

Viite TEM120:00/2008

Yleistä Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt 27.11.2008 mennessä lausuntoa hallituksen esitysluonnokseen kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Esityksen tavoitteena on ollut uudistaa vanhentunut kaivoslaki modernilla lainsäädännöllä, jossa on toisaalta huomioitu ympäristönäkökohdat, kansalaisten perusoikeudet, maanomistajien oikeudet ja kuntien vaikuttamismahdollisuudet ja toisaalta taas varmistettu malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytykset. Kaivoslaissa on sovitettu yhteen erilaiset yleiset ja yksityiset edut niin, että laki kokonaisuudessaan turvaisi mahdollisimman hyvin kilpailevien etujen samanaikaisen toteutumisen.

Eri intressiryhmien huomioon ottaminen on tärkeää, mutta lakiesityksessä on paikoittain asetettu liian kovat vaatimukset kaivannaisalan toiminnanharjoittajille ja yrittäjien oikeusturva on jätetty lakiesityksessä vähemmälle. Lähtökohtana tulisi olla kannattava kaivannaistoiminta, joka ottaa huomioon muut elinkeinot, erityisesti matkailun sekä ympäristösuojelun näkökohdat. Yksi keskeisistä uudistuksista on kuulemismenettelyjen laajentaminen. Asianmukainen kuuleminen on perusteltua, mutta kuuleminen ei saa muodostua elinkeinotoiminnan harjoittamisen esteeksi. Kaivostoiminnalla on yhä merkittävämpi välitön ja välillinen vaikutus aluetalouteen ja tätä merkitystä ei tule vaarantaa perusteettomasti lainsäädännöllisin keinoin.

Malminetsintä Lakiesityksen mukaan malminetsintää saisi tilanteen ja olosuhteiden mukaan harjoittaa yleisen näytteenotto-oikeuden nojalla, etsintätyönä tai valtausluvalla. Etsintätyö mahdollistaisi malminetsinnän laajemmin kuin vastaava säännös nykyisin, eikä edellyttäisi viranomaisen lupaa. Uutta olisi myös kiinteistön omistajan ja haltijan kielto-oikeus ja viranomaisen valvontavallan ulottaminen kaikkiin alkuvaiheen toimenpiteisiin.

Ehdotuksessa ei ole huomioitu sitä, että vain pienestä osasta etsintäkohteista muodostetaan kaivoksia, minkä vuoksi kaivosvaiheen vaikutuksia ei ennakkoon tulisi arvioida etsintävaiheen yhteydessä. Kuulemis- ja valitusoikeudet on mitoitettava kunkin ratkaisun tosiasiallisiin vaikutuksiin. Varauksia koskeva kuuleminen ja hakemuksen esteiden tutkiminen ovat tarpeettomia malminetsintävaiheessa. Ehdotettu laaja kuulemismenettely hankaloittaisi kaivostoiminnan aloittamista.

Kaivostoiminta Kaivoslakiehdotus perustuu edelleen niin sanottuun valtausjärjestelmään, jossa etuoikeus esiintymän hyödyntämiseen on kiinteistön omistuksesta riippumatta esiintymän löytäjällä (valtaajalla). Esityksen mukaan esiintymän hyödyntämisoikeus perustuisi kaivoslupaan, johon liittyvä harkinta olisi nykyistä kokonaisvaltaisempi. Kaivosluvassa voitaisiin samalla myöntää lupa lunastaa käyttöoikeus toiselle kuuluvaan alueeseen, kun kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima. Toisin kuin nykyisin yleisen tarpeen vaatimusta harkittaisiin tapauskohtaisesti ja merkitystä olisi erityisesti kaivoshankkeen paikallis- ja aluetaloudellisilla vaikutuksilla, työllisyysvaikutuksilla ja yhteiskunnan raaka-ainehuollolla.

Käyttöoikeus kaivosalueeseen edellyttäisi yleisen tarpeen osoittamista erillisessä lunastustoimituksessa, mikäli maanomistajan kanssa ei päästä sopimukseen. Kaivosluvan kriteeriksi ehdotettu intressipunninta ja huomattavan hyödyn osoittaminen johtaa siihen, että pieniä kaivoshankkeita ei jatkossa syntyisi yhtä suuressa määrin. Suomen Yrittäjät tuo esiin, että pienilläkin kaivoksilla voi olla merkitystä suuremmille toimijoille raaka-aineiden tuottajina. Lakiesityksessä pienten yritysten kaivostoiminnan hankaloittaminen on ristiriidassa työ- ja elinkeinoministeriön muiden pk-yritystoimintaa edistävien toimien kanssa.

Suomen Yrittäjien mielestä nykyistä kokonaisvaltaisempi harkinta ei saa johtaa siihen, että kannattavaa kaivannaistoimintaa estettäisiin liian laajalla ja byrokraattisella kuulemismenettelyllä. Nykyisen lain mukainen menettely, jossa viranomainen voi perustellusti joko kieltää tai estää kaivostoiminnan, on jatkossakin hyvä menettely. Mikäli kaivosluvan myöntäminen vaatii nykyistä kokonaisvaltaisempaa harkintaa ja luvansaanti on siten epävarmempaa, voi tilanne johtaa siihen, ettei kaivostoimijoilla ole kiinnostusta avata kaivoksia Suomessa, koska alussa hankkeisiin joudutaan investoimaan ja riskit kaivosluvan saamiseen ovat harkinnasta johtuen suuret.

Kullanhuuhdonta Lakiehdotuksessa on esitetty, että kullanhuuhdonta eriytettäisiin omaksi sääntelykokonaisuudeksi. Maaperässä esiintyvän kullan hyödyntäminen huuhtomalla edellyttäisi valtion mailla kullanhuuhdontalupaa. Kaivostoimintaan ja kullanhuuhdontaan liittyvistä velvollisuuksista säädettäisiin nykyistä täsmällisemmin ja muun muassa lopetus- ja jälkivelvoitteet olisivat nykyistä laajemmat.

Suomen Yrittäjät pitää tärkeänä perinteisen kullanhuuhdontakulttuurin säilyttämistä ja mahdollistamista. Kullanhuuhdonta erityisesti Inarin ja osittain Sodankylän kuntien alueella on osa lappilaista kulttuuriperintöä ja Lappi-imagoa. Perinteinen ihmisvoimin tapahtuva kullanhuuhdonta tulee säilyttää sellaisena oikeutena, joka otettaisiin erityisesti huomioon kaivoslaissa kullanhuuhdonnan perinteitä säilyttäen. Kullanhuuhdonnan edellytyksiä mm. Lemmenjoen kansallispuiston alueella ei tulisi heikentää.

Kullanhuuhdonnassa koneellisen kaivuun piirissä on harvoja yrittäjiä. Lakiesityksestä ilmenee, että nykyisen lainsäädännön nojalla kullanhuuhdontaa varten myönnetyt kaivosoikeudet lakkaisivat siirtymäajan jälkeen ja tämä rajoittaisi erityisesti Lemmenjoen kansallispuistossa tapahtuvaa koneellista kullanhuuhdontaa siirtymäajan jälkeen. Uudistuksen mukaan kaivosoikeuksien haltijoilla olisi etuoikeus hakea uuden kaivoslain mukaista kullanhuuhdontalupaa, mutta varmuutta ei olisi siitä, että siirtymäajan jälkeen yrittäjät saisivat luvan harjoittaa toimintaan edelleen. Ainakin heidän eläkkeelle jääntiinsä asti tilanne tulisi pitää nykyisenkaltaisena, eikä lakia tulisi tiukentaa tältä osin. Mikäli oikeus elinkeinonharjoittamiseen päättyisi, tulisi yrittäjille maksaa päättyneistä oikeuksista asianmukainen korvaus.

Viranomainen Suomen Yrittäjät suhtautuu varauksin myönteisesti lupa-, valvonta- ja muiden viranomaistehtävien keskittämistä Turvatekniikan keskukselle. Keskittämisellä saavutetaan kiistattomia etuja, mutta pohdittavaksi jää takaako ehdotettu järjestely mm. alueellisten tarpeiden riittävän huomioimisen.

Päällekkäisyys muun ympäristölainsäädännön kanssa

Lakiehdotuksesta voi havaita kaksinkertaista ympäristösääntelyä. Säädöksiä, jotka säätelevät kaivostoimintaa jo muussa ympäristölainsäädännössä, on toistettu uudestaan kaivoslaissa. Tämä aiheuttaa epäselvyyttä ja hämärtää kaivoslain ja ympäristölainsäädännön keskinäisiä suhteita ja selvyyttä toimivaltaisesta viranomaisesta. Esimerkkinä päällekkäisyydestä voi mainita, että valtausluvan edellytykseksi on asetettu runsaasti ympäristöllisiä edellytyksiä, jotka johtavat turhaan päällekkäisyyteen ja keskinäisesti ristiriitaiseen sääntelyyn ympäristöluvan ja muun ympäristösääntelyn kanssa.

Yleisemminkin lupaharkintapykälät ovat varsin väljiä ja joustavia normeja, jonka vuoksi toiminnanharjoittajan oikeudet ja velvollisuudet jäävät melko pitkälti yksittäisen virkamiehen harkinnan varaan. Luvansaantia on vaikea ennakoida, mikä voi johtaa siihen, että kaivoshankkeet vähenevät Suomessa, koska samalla investointivarmuus vähenee. Väljät ja joustavat lain muotoilut lisäävät muutoksenhakua ja valitusten määrää, mikä pitkittää ja vaikeuttaa taas kaivoshankkeiden aikatauluja.

Yritysvaikutusten arviointi

Esityksessä on arvioitu omassa osiossaan lakiuudistuksen yritysvaikutuksia.

Malminetsintää harjoittavat yritykset ovat tyypillisesti pieniä ja keski- suuria yrityksiä, mutta niitä rahoittavat osittain suuret kaivosyhtiöt. Vai- kutusarvioinnin mukaan esitykseen sisältyvät velvoitteet tulevat rasit- tamaan pieniä ja keskisuuria yrityksiä suhteessa enemmän kuin suuria yrityksiä. Lakiehdotukseen on kuitenkin tietoisesti sisällytetty se, että pienet ja lyhytaikaisemmat kaivoshankkeet eivät määritelmien mukaan välttämättä täytä kaivosluvan edellytyksiä. Tämä johtaa siihen, että la- kiesitys heikentää suoraan pk-yritysten toimintamahdollisuuksia. Suomen Yrittäjät korostaa, että pienkaivostoiminta edistää yrittäjyyttä ja työllisyyttä muuttotappioalueella, eikä lakiesityksellä saa rajata pie- niä toimijoita kaivosteollisuuden ulkopuolelle.

Yritysvaikutusten arvioinnissa on todettu, ettei kullanhuuhdontaa koskevilla ehdotuksilla arvioida olevan yritysvaikutuksia. Suomen Yrittäjät esittää, että yritysvaikutusten arviointi suoritetaan myös näiltä osin. Etenkin malminetsintää ja kullanhuuhdontaa koskevilla esityksillä voi olla välittömiä vaikutuksia matkailuelinkeinolle Lapissa. Lakiesityksen pohjaksi ei ole myöskään tehty selvityksiä lain vaikutuksista työllisyyteen ja pienyrittäjyyteen. Suomen Yrittäjät esittää, että näiltä osin yritysvaikutukset tulisi selvittää jatkovalmistelussa.

Lopuksi Suomen Yrittäjät toteaa, että lakiesitys sellaisenaan tulisi vaikeuttamaan lausunnosta ilmenevin tavoin kaivannaisalan toiminnanharjoittamista ja uuden kaivostoiminnan aloittamista Suomessa. Suomen Yrittäjät pyytää huomioimaan asian jatkovalmistelun yhteydessä lausunnossa esitetyt muutosehdotukset.

SUOMEN YRITTÄJÄT

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Elina Rimppi
lainopillinen asiamies