YRITTÄJÄ, tule mukaan omiesi pariin! Liity Yrittäjiin.
Kilpailulaki ja kilpailuneutraliteettivalvonnan tehostaminen (HE 40/2013 vp) Eduskunnan hallintovaliokunnalle
Eduskunta
Hallintovaliokunta
Eduskunnan hallintovaliokunta on pyytänyt Suomen Yrittäjiltä kirjallista lausuntoa hallituksen esityksestä kilpailulain muuttamiseksi kilpailuneutraliteettivalvonnan tehostamiseksi (HE 40/2013). Lausuntonaan Suomen Yrittäjät esittää asiasta seuraavan.
1. Esityksen tausta ja Suomen Yrittäjien kanta valvonnan järjestämiseen
Hallituksen esityksen tavoitteena on poistaa julkisen sektorin elinkeinotoimintaan liittyviä kilpailuneutraliteettiongelmia. Ehdotus perustuu muun muassa hallitusohjelmakirjauksiin, terveen kilpailun edistämisohjelman linjauksiin ja komission Suomea koskeviin suosituksiin. Konkreettisemmin ehdotus perustuu Euroopan komission päätöksiin (Destia, Palmia), joiden mukaan Suomen on luotava riittävä valvontamekanismi varmistamaan kilpailuneutraliteetin toteutuminen.
Suomen Yrittäjät (SY) kannattaa valvontamekanismin luomista. Asia on yksi yrittäjyys- ja kilpailupolitiikan tärkeimmistä ajankohtaisista kysymyksistä. Nykyiset kilpailuneutraliteettiongelmat ovat vakavia ja laajoja. Niihin on puututtava määrätietoisesti. Ehdotettu valvontajärjestelmä on oikeansuuntainen.
2. Julkisen sektorin taloudellisen toiminnan yleinen arviointi
Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 23) pohditaan vaihtoehtoisia keinoja kilpailuneutraliteettiongelmien poistamiseksi. Yhtenä periaatteellisena vaihtoehtona nähdään sellaisten tekijöiden korjaaminen, jotka vaarantavat yksityisen ja julkisen sektorin välisen kilpailun edellytysten tasapuolisuutta. Toisena vaihtoehtona nähdään taloudellisen toiminnan tehtäväkenttien jakaminen yksityisen ja julkisen sektorin kesken. Jälkimmäinen vaihtoehto todetaan toteuttamiskelvottomaksi, koska se ”poistaisi kilpailuelementin yksityisen ja julkisen tuotannon väliltä, antaisi yksityiselle elinkeinotoiminnalle suojatun aseman julkisen sektorin kilpailulta ja vaikuttaisi kielteisesti verkostoitumisen edellytyksiin taloudessa.”
SY katsoo, että julkisen sektorin harjoittamaan taloudelliseen toimintaan on suhtauduttava pidättyvästi. Julkisen ja yksityisen sektorin suhteessa julkisen sektorin toiminnan pääasiallisena tarkoituksena on oltava infrastruktuurin ylläpitäminen ja toimintaedellytysten luominen. Tästä perusasetelmasta on lähdettävä liikkeelle kaikessa julkisen sektorin taloudellisen toiminnan sääntelyssä.
Hallituksen esityksessä kuvataan tyydyttävästi vallitseva EU-oikeudellinen ja eräiden EU-maiden lainsäädännöllinen tilanne asiassa. Sääntelyn lähtökohta niin EU-oikeudessa kuin relevanteissa vertailumaissakin on, että julkisen sektorin taloudelliseen toimintaan kohdistuu erinäisiä rajoituksia.
SY kiinnittää erityistä huomiota Ruotsiin, jonka yhteiskuntarakenne on hyvin samankaltainen kuin Suomen: Ruotsissa kunnilla on rajoitettu mahdollisuus harjoittaa elinkeinotoimintaa. Kuntalain mukaan se on sallittua pääsääntöisesti silloin, kun se tapahtuu ilman voitontavoittelua ja sen tarkoituksena on yleishyödyllisten palvelujen tarjoaminen kunnan jäsenille. Rajauksen lisäksi Ruotsin kilpailulaissa on jonkin aikaa ollut sääntelyä kilpailuneutraliteetin turvaamisesta ja julkisyhteisöjen toiminnan valvomisesta.
Hallituksen esityksen yksi keskeinen kysymys on kuntien toiminnan jakautuminen yleiseen ja erityiseen toimialaan. Palaamme tähän kysymykseen jäljempänä, mutta toteamme jo tässä yhteydessä, että vireillä olevan kuntalakiuudistuksen linjaukset ovat erittäin tärkeitä myös nyt käsillä olevan ehdotuksen käytännön toimivuuden ja vaikutusten kannalta.
3. Julkisen sektorin taloudellisen toiminnan laajuus ja esityksen vaikutukset
Hallituksen esityksen perusteluissa selvitetään oikeudellisen tilanteen ohessa julkisen sektorin taloudellisen toiminnan laajuutta. Vaikka kovin tarkkaa kokonaisarviota ei olekaan mahdollista esittää, tietyistä toiminnoista on pystytty antamaan hyödyllistä taustatietoa.
Valtion puolella on jo ryhdytty kilpailuneutraliteetin turvaamista edistäviin toimenpiteisiin. Liikelaitostoiminnasta on pääosin luovuttu ja liiketoiminnot on yhtiöitetty. Valtionkin taloudellista toimintaa voi joka tapauksessa pitää laajana ja kilpailuneutraliteettiongelmien mahdollisuutta ilmeisenä ottaen huomioon, että valtiokonttorin vuotta 2010 koskeneen selvityksen mukaan markkinasuoritteiden tuotot olivat liki 500 miljoonaa euroa.
Kuntien taloudellinen toiminta on huomattavan laajaa. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että vuonna 2010 kuntien liikelaitosten määrä oli 176 (vuonna 1997 määrä oli vain 70) ja niiden yhteenlaskettu tuotto noin 4,3 miljardia euroa. Lisäksi kuntakonserneilla oli noin 2000 tytäryhteisöä, jotka toimivat pääasiassa osakeyhtiöinä.
Yllä olevat luvut eivät kerro koko totuutta julkisen sektorin taloudellisen toiminnan laajuudesta. Esimerkiksi osassa liikelaitostilanteista kyse on lähinnä sisäisen toiminnan organisoimisesta. Huomattava osa taloudellista toimintaa tapahtunee toisaalta virastomuodossa. Varmana voidaan pitää sitä, että ilmiön taloudellinen merkitys on vuositasolla miljardeja euroja.
Asian erittäin suureen taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen merkitykseen nähden on epätyydyttävää, että esityksen perusteluissa käsitellään ehdotettujen muutosten vaikutuksia niukkaakin niukemmin. Taloudellisina vaikutuksina on kirjattu vain kustannukset, joita valvontatehtävän perustamisesta kilpailu- ja kuluttajavirastoon aiheutuisi. Emme vähättele 5 henkilötyövuoden kustannusta, mutta toteamme, että uudistuksen tärkeimmät taloudelliset vaikutukset syntyvät markkinoiden toimivuuden parantumisen kautta.
Yritysvaikutusten osalta hallituksen esityksen perusteluissa on aivan oikein arvioitu, että uudistus vaikuttaisi välillisesti myönteisesti etenkin pk-yritysten toimintaan. Pidämme syntyviä myönteisiä vaikutuksia tärkeinä myös julkiselle sektorille. Kansantaloutemme kilpailukyky kasvaa, kun toimintaympäristö tervehtyy. Julkisen sektorin keskittyminen entistä tiukemmin palveluiden järjestämiseen taloudellisen toiminnan harjoittamisen asemasta on omiaan johtamaan siihen, että taloudelliset resurssit allokoituvat tehokkaasti. Myös yrittäjyysilmapiiri paranee, kun julkisen sektorin toiminta selkiintyy.
4. Ehdotusten yksityiskohtainen tarkastelu
4.1 Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) toimivalta
Valvonnan piiriin kuuluisi hallituksen esityksen mukaan sellainen julkisen sektorin harjoittama taloudellisen toiminnan rakenne tai menettely, joka vääristää kilpailun edellytyksiä markkinoilla tai estää kilpailun syntymistä tai kehittymistä. Lisäksi valvottaisiin toimintaa, joka on ristiriidassa (tekeillä olevan) kuntalain taloudellisen toiminnan markkinahintaisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa.
SY:llä ei ole huomauttamista itse perussäännöksestä. Se on riittävän avoin kattamaan kilpailuneutraliteettia vaarantavan toiminnan eri muodot laajasti. Säännösehdotuksen perustelut ovat seikkaperäiset ja ohjaavat säännöksen tulkintaa pääsääntöisesti oikeaan suuntaan.
Kiinnitämme huomiota EU:n valtiontukisääntelyn ja ehdotetun säännöksen suhteeseen. Yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan säännöksillä ei anneta KKV:lle EU:n valtiontukiin liittyvää toimivaltaa. Tämä on ymmärrettävää, vaikka pidämmekin valtiontukien kansallisen valvonnan järjestämistä jatkossa tarpeellisena. On kuitenkin syytä huomata, että nyt puheena olevan sääntelyn tarkoitus on kilpailuneutraliteetin valvonta, ja valtiontukisääntely sekä neutraliteettisääntely täydentävät tarpeellisella tavalla toisiaan.
Edelleen perusteluissa (s. 37) sanotaan, että de minimis –tukisääntelyn mukainen järjestely voitaisiin jättää tapauskohtaisen harkinnan perusteella tutkimatta. Perusteluissa todetaan, että tässä harkinnassa on kiinnitettävä huomiota tarkasteltavana olevan markkinan kokoon. SY:n mielestä tämä ratkaisu on tarkoituksenmukainen, eli de minimis-järjestelyt kuuluvat valvonnan piiriin erityisesti silloin, kun toiminnan kilpailua vääristävät vaikutukset ovat relevantteja kulloinkin kyseessä olevien markkinoiden koon perusteella. Mitä pienempi markkina, sitä herkemmin kilpailu vääristyy.
Kiinnitämme eduskunnan huomiota myös hankintasääntelyn ja ehdotetun valvontajärjestelmän suhteeseen. Hallituksen esityksen perusteluissa selostetaan EU:n ja kansallista hankintalainsäädäntöä. Perusteluissa muun muassa todetaan oikeuskäytännössä katsotun, että sidosyksiköt voivat harjoittaa noin 10 prosenttia toiminnastaan ulkopuolisten tilaajien kanssa ilman, että omistajan tarvitsee kilpailuttaa ostojaan kyseiseltä yksiköltä.
SY katsoo, että in house –yksiköiden toiminta markkinoilla on erittäin ongelmallinen ilmiö. Mielestämme in house –yksiköiden myyntiä tulee aina tarkastella suhteessa relevanttien paikallisten markkinoiden kokoon ja asianomaiseen toimialaan. In house –tilanteissa on voitava kiinnittää huomiota kokonaisvaltaisesti niihin ongelmiin, joita suoraostomahdollisuudesta voi seurata yksityisten markkinoiden toimivuudelle. Lähtökohtana on oltava, että in house-statuksen voi säilyttää vain tilanteessa, jossa sidosyksikkö ei mene lainkaan markkinoille.
4.2 Soveltamisalan poikkeukset
Valvonta ei koskisi tilannetta, jossa ”menettely tai toiminnan rakenne seuraa välittömästi lainsäädännöstä, taikka jos soveltaminen estäisi merkittävän kansalaisten hyvinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamiseen.”
SY periaatteessa hyväksyy soveltamisalaan ehdotetut poikkeukset. Poikkeuksia on kuitenkin tulkittava suppeasti. On edellytettävä tiukasti, että asiantila seuraa välittömästi laista. Tähän nähden jo lakiesityksen yksityiskohtaiset perustelut (s. 35) herättävät kysymyksiä: Mitkä kunnan järjestämät liikunta- tai kulttuuripalvelut voivat käytännössä kuulua poikkeuksen piiriin? Säännöksen toinen osa – yleisen edun turvaaminen – on mielestämme melko teoreettinen. Ottaen huomioon, että perusteluidenkin mukaan tätä säännöstä on tulkittava suppeasti, emme katso sitä haitalliseksi.
4.3 Kielto- ja uhkasakko-oikeus
KKV:n tulisi hallituksen esityksen mukaan poistaa neutraliteettiongelmat ensisijassa neuvotteluteitse. Elleivät neuvottelut johda tulokseen, olisi mahdollista joko kieltää menettely (tai tietty toiminnan rakenne) tai asettaa sen jatkamiselle velvoitteita, jotka varmistaisivat toimintaedellytysten tasapuolisuuden. KKV voisi asettaa päätöksensä noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.
SY toteaa, että neuvottelut, kielto/velvoite ja uhkasakkomahdollisuus on toimiva rakennelma. Huomautamme kuitenkin, että kuten esityksen yleisperusteluissakin (s. 24) todetaan, säännöksiin ei liittyisi kilpailulain kieltopäätöksille ominaista sanktiointia. Toisin sanoen kilpailuneutraliteetin rikkomisesta ei voitaisi määrätä seuraamusmaksuja. Emme hyväksy esitystä näiltä osin varauksettomasti. Kilpailuneutraliteetin turvaaminen on tärkeä tavoite, ja valvonnan tehokkuudesta on huolehdittava. Järjestelmän toimivuuteen kuuluu riittävien viranomaisresurssien lisäksi se, että seuraamukset ovat riittävän tuntuvia huolehtimaan valvonnan uskottavuudesta. Perusteluissa esitettyä viittausta mahdollisuuteen hakea vahingonkorvausta yleisten vahingonkorvausoikeudellisten säännösten nojalla pidämme teoreettisena.
SY ei myöskään hyväksy esityksen 30 c §:stä ja perusteluista ilmenevää tärkeää rajausta, jonka mukaan kuntien yleisen toimialan mukaista toimintaa ei voitaisi määrätä kokonaan lopetettavaksi. Lakitekstissä käytetään yleiseen toimialaan kuuluvista tehtävistä ilmaisua ”tehtävän suorittaminen perustuu lainsäädäntöön”. Ehdotettu säännös – ja kuntien yleinen toimiala – on niin väljästi rajattu, että mahdollisuus määrätä kilpailua vääristävä toiminta lopetettavaksi poistuisi miltei täysin. Viittaamme näiltä osin Ruotsin lainsäädäntöön, jossa kunnille sallitun taloudellisen toiminnan määrittely on selvästi tiukempaa kuin meillä.
4.4 Asian jättäminen tutkimatta ja toissijainen esityksenteko-oikeus
Hallituksen esityksen mukaan asia voitaisiin jättää tutkimatta, jos ei ole todennäköistä, että sen vaikutukset terveen ja toimivan kilpailun edellytyksille ovat merkittävät.
SY hyväksyy kyseisen säännöksen. Huomautamme kuitenkin, että merkittävyyden arvioinnissa on otettava huomioon neutraliteettihäiriön vaikutus paikallisten markkinoiden kannalta. Kuten olemme aiemmin todenneet, paikallisella tasolla jo suhteellisen pienimuotoisella julkisen sektorin taloudellisella toiminnalla voi olla merkittäviä kielteisiä vaikutuksia.
Hallituksen esityksessä ei ehdoteta toissijaista oikeutta kieltoesityksen tekemiseksi yrityksille, jotka kärsivät julkisen sektorin taloudellisesta toiminnasta. Perusteluna tälle ratkaisulle esitetään, että valvonnan tavoitteet ovat ensisijaisesti kilpailupoliittisia ja siten puuttuminen julkisen sektorin toimintaan edellyttää yleensä markkinoiden toiminnan kokonaisanalyysia. Lisäksi perusteluissa katsotaan, että toissijaisen oikeuden antaminen voisi johtaa lukuisten huonosti valmistelujen kieltoesitysten tekemiseen markkinaoikeudelle.
SY katsoo, että hallituksen esityksen perustelut toissijaisen esityksenteko-oikeuden epäämiseksi ovat kevyitä. Olemme kuitenkin valmiit hyväksymään ehdotuksen edellyttäen, että asiaan palataan tarvittaessa sen jälkeen, kun sääntelystä kertyy käytännön kokemuksia.
4.5 Valvonnan aloittaminen ja resursointi
Hallituksen esityksen mukaan valvontaa koskevien säännösten on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Voimaantulosäännöksen perusteluissa edellytetään, että KKV huomioi tähän esitykseen liittyvän kuntalain muutosesityksen siirtymäajat.
SY kiirehtii valvonnan perustamista. Valvonnan tarve tuli ilmeiseksi viimeistään vuonna 2007 komission tehtyä Destia-päätöksen. Tähänkin nähden valvonta on saatettava voimaan nopeasti. Katsomme voimaantulosäännöksen perusteluiden (s. 38) tarkoittavan ainoastaan sitä, että KKV ei voi edellyttää kunnan toiminnan yhtiöittämistä kuntalakiin säädettävän yhtiöittämisvelvoitteen siirtymäaikana. Kaikki muut valvonnan keinot ovat sen sijaan käytettävissä heti, kun valvontasäännökset tulevat voimaan.
Hallituksen esityksen perusteluissa arvioidaan, että valvonnan järjestäminen edellyttää 5 työntekijän palkkaamista ja 350 000 euron vuotuisia lisäkustannuksia.
SY toteaa, että uskottavan valvonnan järjestäminen edellyttää riittäviä resursseja. SY pitää resurssikysymystä merkittävänä ja katsoo, että resurssitaso on nyt mitoitettu kovin alhaiseksi. Resurssien riittävyyteenkin on tarpeen palata, kun riittävä kokemus järjestelmästä on kertynyt.
5. Lopuksi
Kilpailuneutraliteetin valvonta parantaa yritysten toimintaympäristöä olennaisesti. Tärkeitä kysymyksiä jää kuitenkin ratkaisematta. Esimerkiksi valvonnan kannalta keskeinen kysymys kunnan yleisen toimialan sääntelystä tulee päätettäväksi kuntalain kokonaisuudistuksen yhteydessä.
SY edellyttää, että muitakin kilpailuneutraliteetin kannalta tärkeitä uudistuksia viedään määrätietoisesti eteenpäin. Ymmärrämme sen, että tämän uudistuksen yhteydessä ei voida luoda kansallisia järjestelmiä valtiontukisäännösten ja julkisia hankintoja koskevien säännösten valvontaan. Niiltä osin järjestelmämme kuitenkin kaipaa pikaista korjaamista.
Huomautamme myös, että markkinoiden rakenteet elävät jatkuvasti. Julkisen sektorin toiminta hakee uusia muotoja. Erilaisia yhteistyöjärjestelyitä tehdään niin kolmannen sektorin kuin yritystenkin kanssa. Paineet SGEI-kehikon hyödyntämiseksi ovat tuntuvat ja ne uhkaavat samalla kilpailuneutraliteetin toteutumista. Lainsäätäjän tehtävänä on huolehtia siitä, että kansallisen sääntelyn muodostama kokonaisuus kannustaa kilpailua ja vahvistaa terveitä markkinarakenteita.
Suomen Yrittäjät
Antti Neimala
johtaja