Kuntalaki

Eduskunnan hallintovaliokunta

Eduskunnan hallintovaliokunta on pyytänyt Suomen Yrittäjiltä asiantuntijalausuntoa kuntalaista sekä eräistä siihen liittyvistä laeista.

Suomen Yrittäjien mielestä on myönteistä, että kuntalaissa otetaan huomioon myös kuntien toiminta markkinoilla sekä kuntien yhteistoiminta ja konserninäkökulma.

Lakiesityksen positiivisia kohtia ovat lisäksi mm. palvelustrategista ajattelua sisältävän kuntastrategian laatimisvelvoitteen antaminen kunnille sekä palvelualoite-menettelyn sisällyttäminen lain perusteluihin.

Kuntien perustehtävä on edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa. Tämä edellyttää kilpailuneutraliteettia – kunnan toiminnan ei tule missään olosuhteissa aiheuttaa vääristymiä terveeseen kilpailuun.

Kuntien toiminnan taloudellisen kestävyyden turvaaminen on välttämätöntä, jotta julkisen talouden kestävyysvaje saadaan hallintaan.

Yrittäjille tällä on merkitystä, koska jatkuessaan kestävyysvaje aiheuttaa painetta veronkorotuksille, luo taloudellista epävarmuutta ja siten heikentää halukkuutta investointeihin. Veroasteen nousu heikentää aina yritystoiminnan edellytyksiä ja syö näin kuntienkin elinvoimaa.

Lakiesityksessä on yrittäjien näkökulmasta myös vakavia puutteita. Se ei mielestämme riittävässä määrin turvaa yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettia, vaan pahimmassa tapauksessa jopa lisää ongelmia. Erityisen hankalaa on, että lakiesityksen myötä kunnan yleinen toimiala olisi laajenemassa.

1 § Lain tarkoitus

Pykälän mukaan kunnan tehtävä on mm. edistää alueensa elinvoimaa ja järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti kestävällä tavalla.

Palvelujen järjestäminen taloudellisesti kestävällä tavalla ei tule tarkoittaa vain riskien välttämistä. Suomen Yrittäjien mielestä kunnilla tulisi olla myös velvollisuus huolehtia siitä, että palvelut järjestetään tehokkaasti.

Kuntien tulisi hyödyntää palvelutuotannossa ns. monituottajamallia eli hyödyntää yrittäjyyttä, ostaa osa palvelutuotannosta markkinoilta ja tuottaa vain osa palveluista itse. Näin terve kilpailu varmistaisi verovarojen tehokkaan hyödyntämisen.

7 § Kunnan tehtävät

Laissa ei esityksen mukaan määriteltäisi kuntien yleisen toimialan määräytymisperusteita, vaan tämä määrittely jäisi edelleen oikeuskäytännön ja -kirjallisuuden varaan. Nykytilan arvioinnissa kuitenkin todetaan, että oikeuskäytäntöä on vähän ja oikeustapaukset ovat vanhoja. Lisäksi todetaan, että kunnat harjoittavat yleisen toimialansa perusteella elinkeinotoimintaa. Suomen Yrittäjien mielestä elinkeinotoiminnan harjoittaminen ei ole kunnan tehtävä.

Rajoittavia periaatteita vahvistettava

Kuntien yleistä toimialaa ja vapaaehtoisesti itselleen ottamien tehtävien kirjoa on perinteisesti rajoittanut ainakin kolme keskeistä periaatetta. Ensinnäkin kunnan ei hallinnon toissijaisuuden periaatteen mukaan tule ottaa hoidettavakseen sellaisia tehtäviä, jotka kansalaiset tai yritykset voivat hoitaa tehokkaammin kuin kunta. Toiseksi kunnan tehtävillä tulee paikallisuusperiaatteen mukaan olla yhteys kunnan alueeseen tai asukkaisiin ja heidän etuihinsa. Kolmanneksi kuntien harkintavaltaa rajaa kielto ryhtyä teolliseen ja kaupalliseen toimintaan.

Se, että kunnat eivät enää viime aikoina ole yhteiskunnallisen kehityksen myötä noudattaneet edellä mainittuja periaatteita, vaan ovat rikkoneet voimassa olevia periaatteita, ei ole peruste luopua niistä. Päinvastoin, se on peruste terävöittää säännöksiä ja tehostaa niiden noudattamisen valvontaa.

Kaikki edellä kuvatut periaatteet ovat jatkossa aivan yhtä perusteltuja ja tärkeitä kunnan yleistä toimialaa rajaavia periaatteita kuin tähänkin asti.

Kunnan ja kuntalaisten edun mukaista ei ole, että kunta voisi jatkossa ottaa muiden paremmin hoitamia tehtäviä itselleen, palvella laajasti muita kuin omia asukkaitaan ja aluettaan, saati ryhtyä puhtaasti teolliseen ja kaupalliseen toimintaan.

Mielestämme kaikki vallitsevat periaatteet tulee pitää voimassa, ja niihin tulisi lisätä kielto ryhtyä kilpailua vääristävään toimintaan. Kunnat ovat itse samaa mieltä, sillä peräti 96 prosenttia valtiovarainministeriön kuntakyselyyn vastanneista kuntien edustajista piti kilpailuneutraliteetin turvaamista tärkeänä.

Näkemyksemme mukaan on riittämätöntä puuttua kansallisessa sääntelyssä vain siihen, miten ja missä organisaatiomuodossa kunnallisen yksikön tulee toimia markkinoilla, jotta se ei vääristä kilpailua. On tarpeen kyseenalaistaa myös se, onko kunnan tarkoituksenmukaista verovarojen tehokkaan käytön ja kuntalaisten edun näkökulmasta tulla lainkaan markkinoille.

Pahimmillaan tämä johtaa siihen, että mikä tahansa elinkeinotoiminta voi kuulua jatkossa kunnan yleiseen toimialaan. Tästä seuraa väistämätön yhtälö: Kunnat voisivat toimia markkinoilla täysin vapaasti, sillä Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei voi kilpailuneutraliteettivalvonnassa kieltää toimintaa, joka kuuluu kunnan yleiseen toimialaan. Valvonta kohdistuisi tällaisessa tilanteessa lähinnä hinnoitteluun.

Kuntalain osauudistusta eli yhtiöittämisvelvoitetta valmisteltaessa kirjattiin kuntien yleistä toimialaa koskeviin HE:n perusteluihin laajasti Ruotsin käytäntöä. Ruotsissa kuntien yleiseen toimialaan ja valvontaan suhtautuminen on tiukempaa kuin meillä. Suomen Yrittäjien mielestä kuntalain uudistuksessa tulee pysyä osauudistuksessa päätetyllä linjalla.

Vastustamme rajaavien periaatteiden hylkäämistä, sillä se johtaa tulkintaan kunnan yleisen toimialan laajentamisesta. Esitämme, että periaatteet kirjataan vähintäänkin lain perusteluihin ja niihin lisätään kielto ryhtyä tervettä kilpailua vääristävään toimintaan. Yleinen toimiala tulee säätää niin, että kunnat voivat pääsääntöisesti harjoittaa elinkeinotoimintaa, vain jos se tapahtuu ilman voitontavoittelua ja tarkoituksena on yleishyödyllisten palvelujen tarjoaminen kunnan jäsenille.

Kuntien tehtäviä ja velvoitteita vähennettävä

Yleisesti pyrkimyksenä on oltava kuntien tehtävien ja velvoitteiden vähentäminen. Suomen Yrittäjät on esittänyt tästä näkemyksiään asiakirjoissaan kuntien tehtävistä (huhtikuu 2013) ja kuntien tuottavuudesta (marraskuu 2013). Asiakirjat löytyvät osoitteesta www.yrittajat.fi/kunta.

Tämän pyrkimyksen tulisi mielestämme näkyä myös kuntalaissa. Tavoitteeseen nähden onkin erikoista, että kuntien tehtäväkenttää kuntalaissa laajennettaisiin. Hallituksen rakennepoliittisen ohjelman päätöksistä huolimatta on tehtävien karsiminen ja tuottavuuden parantaminen edennyt varsin hitaasti. Päätöksiä on tehty, mutta toimet etenevät hitaasti.

Nykyisellään kunnat tukahtuvat lailla säädeltyihin tehtäviin, normeihin ja suunnitteluvelvollisuuksiin. Tämä vie energiaa elinvoiman kehittämiseltä. Tiukka sääntely hidastaa myös yritystoiminnan edellytyksien parantamista. Ja kuitenkin yksi kunnan perustehtävä on edistää alueensa elinvoimaa.

9 § Palvelujen tuottaminen

Teemme lisäysehdotuksen 1 momenttiin: ”… itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelun tuottajalta. Kunnan tai kuntayhtymän tulee luoda edellytykset markkinoiden kehittymiselle alueellaan.”

Kunnan tulisi pyrkiä myös siihen, että aina tarjotaan vaihtoehtoisesti palvelusetelin käyttömahdollisuus.

23 § Aloiteoikeus

Pidämme hyvänä, että aloiteoikeus laajennetaan koskemaan myös palvelujen käyttäjiä ja kunnassa toimivia yhteisöjä ja säätiöitä.

Nykytilan arvioinnissa sivulla 75 todetaan virheellisesti, että kunnat eivät toistaiseksi ole ottaneet palvelualoitetta käyttöön. Asikkalan kunta on ottanut palvelualoitteen käyttöön vuonna 2013, mikä nykytilan kuvauksessa sivulla 27 todetaankin. Lisäksi Jyväskylän kaupunginhallitus on päättänyt joulukuussa esittää kaupunginvaltuustolle, että palvelualoite otetaan käyttöön kokeiluajaksi. Jyväskylän kaupunginvaltuusto käsittelee asiaa 26.1.2015.

37 § Kuntastrategia

Vaikka Suomen Yrittäjien mielestä kuntien tehtäviä ja velvoitteita tulisi määrätietoisesti vähentää, on kuntastrategian laatimisvelvoite kuitenkin mielestämme perusteltu – mikäli samanaikaisesti vähennetään muita strategiavaatimuksia. On välttämätöntä varmistaa, että kuntastrategian myötä kuntien muita erillislainsäädännöstä johtuvia suunnitteluvelvoitteita tämä myötä nopeasti puretaan. Kunnilta tulee poistaa mm. useita sektorikohtaisia (erityisesti STM:n toimialalta) suunnitteluvelvollisuuksia.

Esityksen mukaan kuntastrategia ei olisi oikeudellisesti sitova, mutta sen yhteys talousarvioon ja suunnitelmaan olisi vahva. On tärkeää, että kuntastrategian sitovuus ja ohjaavuus muodostuisi käytännössä vahvaksi, jotta se aidosti ohjaa kunnan toimintaa, eikä jää vain byrokratiaa lisääväksi asiakirjaksi. Käytännön tasolla kuntastrategian tulee sisältää vahvasti palvelutuotannon linjavalintoja. Tätä näkökulmaa tulisi vahvistaa.

Palvelustrategisen ajattelun lisäämisellä käytännön tasolla varmistetaan se, että kuntien palvelutuotannon kehitys on tervettä, suunnitelmallista ja pitkäjänteistä. Palvelustrategialla varmistetaan terve markkinakehitys sekä sitä kautta riittävä määrä tasokkaita, eri sektoreita edustavia palveluntuottajia. Elleivät kunnat ota vahvempaa vastuuta palvelumarkkinoiden kehityksestä, uhkana kuntien palvelutuotannossa on monin paikoin pitkällä aikavälillä julkisen monopolin korvautuminen yksityisellä monopolilla tai harvain markkinoilla. Sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta tämä kehitys tosin ratkaistaan sote-järjestämislain käsittelyn yhteydessä.

Palvelustrategian ansiosta yritykset ja kolmas sektori tietävät kunnan tahtotilan ja voivat kehittää omaa palvelutuotantoaan. Yritykset myös uskaltavat investoida kuntaan.

Kuntastrategiassa kunnan tulee määritellä pitkän aikavälin näkemykset seuraaviin asioihin:

1. Mitä palveluita kunta tuottaa itse, mitä yhteistyössä muiden kuntien kanssa ja mitä kunta ostaa yksityisiltä toimijoilta?
2. Miten kunta luo edellytyksiä yksityisen palvelutuotannon kehittämiseksi? Esimerkiksi miten kunta hyödyntää kuntalaisten valinnanvapautta edistävää palveluseteli-järjestelmää ja palvelualoitetta.
3. Mikä on kunnallisten liikelaitosten ja kuntien in-house –yhtiöiden rooli kunnan palvelutuotannossa?
4. Mikä on kunnan tahtotila kehittää palveluita yhteistyössä yksityisen ja kolmannen sektorin kanssa?

6 § ja 46–48 § Omistajaohjaus ja kuntakonsernin johtaminen

On ensiarvoisen tärkeää, että sekä omistajaohjauksessa, konserniohjeissa että näiden perustana olevassa kuntastrategiassa painotetaan kilpailuneutraliteettinäkökulmaa. Lakiesityksessä lähdetään siitä, että uusi kilpailuneutraliteettivalvonta huolehtii kilpailun asianmukaisuudesta. Tällainen ”kaikki mikä ei ole kiellettyä on sallittua” –ajattelu ei luo kestävää pohjaa tarkoituksenmukaiselle toiminnalle. Kuntien pitää pyrkiä toimimaan luonnollisesti eri kysymyksissä järkevästi ja oikein ilman, että rajat määräytyvät vain valvonnan kautta. Valvonnan tehokkuus voi tässä tapauksessa myös kärsiä siitä, että valvonta on lakiesityksen mukaan kuntien kohdalla hyvin rajoitettua. Valvontaviranomainen ei esimerkiksi saa määrätä kunnan kilpailua vääristävää toimintaa lopetettavaksi, toisin kuin olisi tilanne valtion yksiköiden kohdalla.

Pääsääntönä tuleekin olla, että kunta ei omistamiensa yhtiöidenkään kautta toimi markkinoilla muutoin kuin laissa mainituista perustelluista syystä.

Kunnan toimiessa markkinoilla tulee luonnollisesti kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei toiminta aiheuta kilpailuvääristymiä tai häiriöitä markkinoilla. Ja käytännössä on varmistettava, että yhtiöiden hallituksissa kuntaa edustavat henkilöt ymmärtävät kilpailuneutraliteetin vaatimukset.

80 § Päätoimisen ja osa-aikaisen luottamushenkilön asema

Lakiesityksessä ehdotetaan uutta säätelyä, jonka perusteella päätoimisella luottamushenkilöllä olisi ehdoton oikeus saada vapaata luottamustoimen hoitamista varten. Työnantaja voisi kieltäytyä myöntämästä osa-aikaiselle luottamushenkilölle vapaata vain painavasta syystä. Vastustamme esitettyä sääntelyä.

Erityisesti pk-yrityksissä työntekijät ovat yrityksen tärkein voimavara. Sijaisuusjärjestelyt aiheuttavat aina merkittäviä taloudellisia ja toiminnallisia vaikutuksia yrityksessä. Ei ole kohtuullista, että yrittäjät kantavat luottamushenkilöiden aseman vahvistamisesta aiheutuvat kustannukset. Tämä voisi johtaa kunnallisissa luottamustehtävissä olevien työllistymisen vaikeutumiseen.

Luottamustoimen hoitamista varten tarvittavan vapaan myöntämisen perusteena tulisi aina olla työnantajan ja työntekijän välinen sopimus, ei pakko.

81 § Luottamushenkilön oikeus saada vapaata työstään luottamustoimen hoitamista varten

Sääntelyä luottamushenkilön oikeudesta saada vapaata on muutettu vuonna 2006. Nyt lakiehdotuksessa esitetään työntekijälle edelleen aiempaa vahvempaa oikeutta saada vapaata työstään luottamustoimen hoitamista varten.

Suomen Yrittäjät ei näe tarpeellisena vahvistaa tätä oikeutta. Näkemyksemme mukaan nykyinen säätely on riittävää ja toimivaa.

82 § Palkkiot ja korvaukset

Kuntien luottamushenkilöinä toimivilta yrittäjiltä saamamme palautteen perusteella ansionmenetyskorvauksiin liittyvät käytännöt vaihtelevat eri kunnissa. Käytäntönä on saattanut olla jopa se, ettei yrittäjälle ole maksettu ansionmenetyskorvausta. Yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti yrittäjien tulee kuitenkin luottamushenkilöinä olla samassa asemassa kuin työntekijöiden.

Suomen Yrittäjät pitääkin erittäin hyvänä, että yksityiskohtaisissa perusteluissa on maininta siitä, että myös yrittäjät ovat oikeutettuja ansionmenetyskorvaukseen.

§ 126 Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla

Kuntalakiin tuli syyskuun alusta 2013 voimaan velvoite yhtiöittää kuntien kilpailluilla markkinoilla tapahtuva toiminta. Lakiin jätettiin kuitenkin paljon poikkeuksia, joissa kunnan ei katsottaisi toimivan kilpailluilla markkinoilla. Myös yhtiöittämisvelvollisuuteen tehtiin lukuisia poikkeuksia.

Kuntalain valmistelun yhteydessä Kunnat ja markkinat -jaostossa katsottiin, että vuoden 2013 lakimuutoksen sisältämien poikkeusten luetteloa ei muuteta; uusia poikkeuksia ei lisätä tai nykyisiä poisteta. Perusteluna tälle oli mm. se, että ko. pykäliä on sovellettu vasta lyhyen aikaa, joten arviointia käytännöstä ei vielä ole.

Lakiesityksessä kuitenkin ehdotetaan yhtiöittämisvelvoitteeseen uutta poikkeusta. Ehdotuksen mukaan kunnan ei tarvitsisi yhtiöittää toimintaa, jos se osallistuu tarjouskilpailuun opetuksen järjestämistä koskevan, järjestämisluvan alaisen koulutuksen järjestämiseksi. Vastustamme ehdotettua uutta poikkeusperustetta.

Ammatillinen aikuiskoulutus on puhtaasti markkinoilla toimimista riippumatta siitä, onko kyse järjestämislupaa edellyttävästä koulutuksesta vai muusta koulutuksesta. Lienee riidatonta, että kyseisiin tarjouskilpailuihin osallistuu tyypillisesti niin julkisia kuin yksityisiä tarjoajia. Kilpailun vääristymisen vaara on ilmeinen. Tällaisen toiminnan on ehdottomasti oltava yhtiöittämisvelvollisuuden piirissä.

Yhtiöittämisvelvollisuuteen jo vuoden 2013 lakimuutoksessa tehtyjen poikkeusten määrä on näkemyksemme mukaan liian laaja, ja vaarantaa sääntelyn tarkoituksen toteutumista. Ei ole perusteltua lisätä enää uutta poikkeusperustetta.

Muistutamme myös siitä, että komissio on ns. Palmia-kantelun käsittelyn yhteydessä hyväksynyt yhtiöittämisvelvoitesäännöksen syyskuussa 2013 voimaan tulleessa asussaan. Se ei välttämättä hyväksy yhtiöittämisvelvoitteen kaventamista ja kilpailun vääristymistilanteiden lisäämistä.

§ 127 Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset

Pykälässä todetaan, että satunnainen ja vähäinen toiminta markkinoilla ei johda yhtiöittämisvelvollisuuteen. Suomen Yrittäjät haluaa muistuttaa, että kunnan vähäinen voi olla pk-yrittäjän näkökulmasta merkittävää. Painotammekin, että yksityiskohtaisten perustelujen mukaisesti vähäisyyttä tulee tulkinta tiukasti lakia sovellettaessa.

§ 130 Lainan taikka takauksen tai muun vakuuden antaminen

Lakiesityksessä ehdotetaan, että kunta ei jatkossa voisi myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos se sillä vaarantaisi kunnan kyvyn selviytyä lakisääteisistä tehtävistään. Kannatamme ehdotusta.

Sen sijaan emme pidä perusteltuna sitä, että kunta voisi jatkossa myöntää takauksen tai muun vakuuden kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle yhteisölle vain, jos se kuuluu kuntakonserniin tai on kuntien tai kuntien ja valtion yhteisessä määräysvallassa ja omistuksessa. Ehdotus sallisi kunnan verovaroilla tukea omaa kilpailluilla markkinoilla toimivaa yksikköään, mutta kieltäisi sen kanssa samoilla markkinoilla kilpailevan yksityisen toimijan tukemisen. Ehdotus on kestämätön ja vaarantaisi toteutuessaan vakavasti yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettia.

Katsomme että joko jokaisen kilpailluilla markkinoilla toimivan toimijan on voitava saada kunnalta lainaa, takauksia ja vakuuksia, tai vaihtoehtoisesti minkään kilpailluilla markkinoilla toimivan toimijan ei tule niitä saada, olipa kyseessä yksityinen tai julkinen toimija.

On myös ongelmallista, että ehdotus keskittyy vain yksittäisiin tukimuotoihin, joista jotkut ovat vieläpä varsin vähämerkityksisiä. Esimerkiksi kunnan omistaman yhteisön jatkuva pääomittaminen voi kuormittaa raskaasti kunnan taloutta, ja vaarantaa samalla kilpailuneutraliteettia yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan välillä. Monesti pääomittamiseen sisältyy ilmeisiä riskejä. Riskinotto ei kuulu kunnan tehtäviin. Säännöksessä tulisikin mainita laajemmin erilaiset kunnan tukimuodot.

Yleistä

Tiivistetysti toteamme, että lakiesitys sisältää puutteita liittyen kuntien yleiseen toimialaan, toimintaan markkinoilla sekä kilpailuneutraliteettiin. Kuntien tulisi keskittyä yhä tiukemmin perustehtäväänsä – asukkaiden hyvinvointia ja alueen elinvoimaa edistää parhaiten tasapuolinen ja terve kilpailu.

Suomen Yrittäjät

Anssi Kujala Susanna Kallama
varatoimitusjohtaja elinkeinoasioiden päällikkö

Lisätietoja: Anssi Kujala, puh. 0400 567 925,
Susanna Kallama, puh. 040 587 2445,
www.yrittajat.fi/kunta