Lausunto hallituksen esityksestä Eduskunnalle eräiden verotusmenettelyyn liittyvien säännösten muuttamisesta

Valtiovarainvaliokunta
Verojaosto

Muutoksen tausta

Hallituksen esityksessä ehdotetaan henkilöverotuksessa otettavaksi käyttöön esitäytetty veroilmoitus, joka lähetettäisiin kaikille luonnollisille henkilöille ja kuolinpesille. Verotuksen toimittamiseen ja verotuspäätöksessä olevan virheen korjaamiseen ehdotetaan muutoksia, jotka saattaisivat säännökset vastaamaan verotuksen massamenettelyluonnetta. Verotuksen toimittaminen perustuisi verovelvollisen ilmoitukseen, sivulliselta tiedonantovelvolliselta saatuihin tietoihin ja asiassa saatuun muuhun selvitykseen. Nämä tiedot ja selvitykset veroviranomaisen olisi tutkittava tavalla, joka asian laatu, laajuus, verovelvollisten yhdenmukainen kohtelu ja verovalvonnan tarpeet huomioon ottaen on perusteltua. Jälkikäteen verovelvollisen vahingoksi tehtävien verotuspäätösten korjaamisen edellytyksiä tarkistettaisiin ja määräaikoja osittain pidennettäisiin. Veronsaajan muutoksenhakuaikaa pidennettäisiin. Veronkorotukseen ja jäännösveron koron määrään esitetään muutoksia ja verovelvollisen mahdollisuuksia maksaa veroja ennakon täydennysmaksuna laajennettaisiin.

Lausunto

Veroviranomaisten tutkimisvelvollisuuden laajuus ja verotuspäätöksen jälkikäteiset oikaisut

Hallituksen esityksessä keskeisenä muutoksen kohteena olevina kysymyksinä ovat veroviranomaisten tutkimisvelvollisuuden laajuus verotusta toimitettaessa annetun veroilmoituksen perusteella ja annettuun verotuspäätökseen jälkikäteen verovelvollisen vahingoksi tehtävien oikaisujen edellytykset.

Tutkimisvelvollisuus on olennainen osa verovelvollisten oikeusturvaa. Oikeusturvan vahvistamiseksi VML:iin on lisätty luottamuksensuojaa koskevia säännöksiä 1.7.1998 voimaan tulleilla muutoksilla. Muutosten perusteluna mainittiin (HE 53/1998) nimenomaisena tarpeena lisätä lakiin erityissäännöksiä veroasian selvittämisestä ja näyttövelvollisuudesta sekä päätösten perustelemisesta. Mikäli veroviranomaisten tutkimisvelvollisuuden sisältöä olennaisesti supistetaan, menettää tämä verovelvollisen luottamuksensuojaan liittyvä vuonna 1998 toteutettu muutos pitkälti merkityksensä.

Yhteiskunnassa on yleisenä tavoitteena vahvistaa yksilöiden ja yritysten oikeussuojaa. Nyt kyseessä olevassa esityksessä esitetyt veroviranomaisten tutkimisvelvollisuuden supistamiseen ja verovelvollisen vahingoksi toteutettaviin verotuksen oikaisutoimenpiteisiin liittyvät muutokset ovat voimakkaassa ristiriidassa oikeussuojaperiaatteen vahvistamisen kanssa.

Verovelvollisen oikeusturvan ja luottamuksensuojan kannalta keskeisessä asemassa hallituksen esityksessä ovat
– veroviranomaisen tutkimisvelvollisuuden laajuus säännönmukaista verotusta toimitettaessa
– veroilmoituksessa ja sen liitteissä annettavien tietojen sisältö ja
– verotuspäätöksen jälkikäteisen oikaisemisen edellytykset ja aika.
Kaikkia edellä mainittuja seikkoja on tarkasteltava kokonaisuutena, koska jälkikäteisen oikaisun edellytykset ratkaistaan esityksen mukaan pääsääntöisesti sillä perusteella, onko verovelvollisen veroilmoitus puutteellinen.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tutkimisvelvollisuuden tarkkuusastetta. VML 26 §:än esitetään lisättäväksi nykyisen ”tarkoin tutkittava” sijaan lause ”verotusta varten annetut tiedot olisi tutkittava tavalla, joka asian laatu, laajuus, verovelvollisten yhdenmukainen kohtelu ja verovalvonnan tarpeet huomioon ottaen on perusteltua”. Lain sanamuoto poikkeaisi nykyisestä oleellisesti. Lain sanamuodon mukainen tutkimisvelvollisuus olisi nykyistä selkeästi lievempi. Säännös olisi myös erittäin avoin ja sen tarkempi määrittely jäisi tulevan oikeuskäytännön varaan. Uudistuksessa on keskeisessä asemassa myös verohallinnon työpanoksen kohdistaminen erikseen päätettävien perusteiden mukaan valikoitavien veroilmoitusten käsittelyyn. Verovelvolliset eivät kuitenkaan saisi näitä valikointiperusteita tietoonsa eikä valikoiduille veroilmoituksille ole tarkoitus edes tehdä mitään merkintää tästä.

Ilmoitusvelvollisuuden täyttämisen osalta hallituksen esityksessä painotetaan (s. 33), että VML 10 §:n tarkistetulla sanamuodolla on tarkoituksena korostaa, että ilmoitettavat tiedot on aina ilmoitettava asianomaisella verolomakkeella ja sen oikeassa kohdassa, kun tällainen lomake on olemassa. Tätä vaatimusta ei voi pitää kohtuullisena. Yritysten ja luonnollisten henkilöiden on katsottava täyttäneen ilmoitusvelvollisuutensa, kun joko veroilmoituslomakkeella tai liitetietona on annettu oikeat tiedot verotuksen toimittamisen perustaksi.

Muutosta on perusteltu paitsi verotuksen massaluonteella myös sillä, että veroviranomaiset eivät nykyisinkään tosiasiassa voi tutkia tapauksia sillä tarkkuudella, mitä voimassa oleva laki vaatii. Laki on näin ollen haluttu saattaa vastaamaan todellista tutkimiskäytäntöä. Kun samalla kuitenkin verovelvollisen oikeusturva ratkaisevasti heikkenisi, tällaiset teknisluonteiset syyt eivät voi olla riittäviä muutoksen tekemiselle

Yritysverotus

Yritysten verotus perustuu tilikaudelta laaditun tilinpäätöksen tietoihin, jotka ovat saatavissa ainoastaan veroilmoituksen kautta. Yritystoiminnan verotus ei ole siten sisältönsä puolesta massamenettelyä. Yritykset tekevät tilikauden kuluessa liiketoimintaansa liittyviä ratkaisuja, joilla voi olla vaikutuksia yrityksen verotukseen. Näiden ratkaisujen osalta on ehdoton edellytys, että verotuksen toimittamisen yhteydessä niihin saadaan myös veroviranomaisten kannanotto mahdollisimman pian tilikauden päättymisen jälkeen. Tämän vuoksi on tärkeää, että yritysten veroilmoituksen sisältöä ei rajoiteta vain verohallituksen vahvistamilla veroilmoituslomakkeilla annettaviin tietoihin, vaan lomakkeilla annettujen tietojen lisäksi myös muu tilikauden aikana tehtyihin ratkaisuihin liittyvä selvitys on olennainen osa veroilmoitusta. Näihin tietoihin perustuen on yritykselle annettava verotuspäätös ja tässä verotuspäätöksessä tehtyihin ratkaisuihin myös luottamuksensuojaa.

Suomen Yrittäjät esittää, että veroviranomaisen on joka tapauksessa yhteisöjen, yhtymien, elinkeinotoiminnan ja maatalouden säännönmukaista verotusta toimittaessaan tutkittava annettu veroilmoitus kaikkine liitteineen. Tutkimisvelvollisuuden sisältö ja merkitys veronoikaisutilanteessa voidaan luontevasti sisällyttää uudistettavaksi esitetyn VML 26 § 5 momenttiin ja 56 § 2 momenttiin lisättävällä tekstillä (esitys lausunnon liitteenä).

Esitetty muutos supistaisi tuntuvasti veroviranomaisten tutkimisvelvollisuutta verrattuna nykyiseen tilanteeseen, jossa veroviranomaisten on tutkittava myös muu hallussaan tai saatavilla oleva tieto. Esitetty muutos rajoittaisi tutkimisvelvollisuuden veroilmoitukseen ja sen liitteisiin, mitä on pidettävä ehdottomana minimivaatimuksena yritystoiminnan oikeusturvan toteutumisessa. Verohallinnon tavoittelemaa tilannetta, jossa yritystoiminnan verot määrättäisiin yrityksen laatiman verolaskelman perusteella ilman minkäänlaista tutkimista, on pidettävä yritysten kannalta täysin kohtuuttomana. Tämä tavoite johtaisi käytännössä siihen, että yritysten verotus olisi avoinna verotarkastuksin jälkikäteen määrättäville veroille vuosia.

Henkilöverotus

Luonnollisten henkilöiden kohdalla ehdottomana minimivaatimuksena oikeusturvan toteutumisessa on pidettävä sitä, että verotuspäätökselle saadaan luottamuksensuojaa ainakin kaikissa niissä tilanteissa, joissa veroilmoitus on valikoitunut tutkinnan kohteeksi säännönmukaisessa verotuksessa.

Henkilöverotuksen ilmoitusmenettelyn uudistaminen

Tarkoituksena on yhdistää nykyiset veroilmoitus- ja veroehdotusmenettelyt siten, että kaikki luonnolliset henkilöt ja kuolinpesät saavat esitäytetyn veroilmoituksen, joka palautetaan, mikäli tiedot edellyttävät korjausta tai täydennystä. Muussa tapauksessa esitäytettyä ilmoitusta ei tarvitse palauttaa.

Suomen Yrittäjät kannattaa yhdenmukaista menettelyä verotusta varten annettavien tietojen osalta kaikkien luonnollisten henkilöiden ja kuolinpesien kohdalla. Mikäli esitäytettyyn ilmoituksen tietoja ei tarvitse muuttaa, ei ole tarkoituksenmukaista edellyttää, että tarkistettu mutta muuttamaton ilmoitus palautetaan verotoimistoon. Esitäytetty veroilmoitus ja siihen liitetyt tilillepanokortit jäännösveron maksamista varten muodostaisivat näissä tapauksissa verotuspäätöksen.

Menettelyllisesti on kannatettavaa moderniin tiedonsiirtoon liittyen vähentää veroilmoituksen yhteydessä toimitettavan liitemateriaalin määrää velvoittamalla verovelvolliset säilyttämään tositteet niiden mahdollista myöhempää tarvetta varten.

Veronsaajan oikaisuvaatimuksen määräaika

Veronsaajan tekemän oikaisuvaatimuksen määräaikaa esitetään jatkettavaksi siten, että oikaisuvaatimus voidaan tehdä vuoden kuluessa verotuksen päättymistä seuraavan vuoden alusta.

Oikaisuvaatimuksen määräajan jatkamiselle ei voida pitää riittävänä perusteena sitä, että usein virheet tulevat esille vasta seuraavan vuoden verotusta valmisteltaessa. Siihen nähden, että käytettävissä on jälkiverotusmahdollisuus, on nykyistä verotuksen päättymisestä laskettavaa kahdeksan kuukauden määräaikaa pidettävä riittävänä veronsaajan intressien turvaamiseksi.

Suomen Yrittäjät esittää, että mikäli määräaikaa pidennetään, tulee se kuitenkin laskea nykyiseen tapaan verotuksen valmistumisesta lukien.

Verotuksessa hyväksi luettavat ennakot

Suomen Yrittäjät kannattaa luonnoksessa esitettyä muutosta VML 34 §:ään, joka kohdentaa maksetut ennakon täydennysmaksut paremmin sille verovuodelle, mihin ennakon täydennysmaksu mielletään liittyväksi.

Ennakon täydennysmaksun ajankohta ja korkoseuraamukset

Luonnoksessa esitetään, että ennakon täydennysmaksun voi maksaa ilman korkoa verovuotta seuraavan tammikuun aikana. Kun otetaan huomioon se, että esitäytetty veroilmoitus toimitetaan verovelvolliselle vasta huhtikuussa, on korottoman maksun määräaika kohtuuttoman lyhyt. Verovelvollisella ei ole vielä tiedossaan ilman erillistä selvitystä tietoja edellisen vuoden verotuksesta. Nämähän toimitetaan valtaosin suorasiirtona veroviranomaisille, joka veroilmoitusmenettelyn yksinkertaistamisen ja selkiinnyttämisen nimissä esitäyttää veroilmoituksen. Kun tiedot eivät ole verovelvollisen tiedossa ennakon täydennysmaksun hetkellä, ei järjestelmä tue yksinkertaistamisen ja selkiinnyttämisen periaatteen toteutumista.

Suomen Yrittäjät esittää, että ennakon täydennysmaksu tulee voida suorittaa ilman korkoa viimeistään silloin, kun esitäytetty veroilmoituslomake on palautettava veroviranomaisille.

Korkojen laskeminen muutostilanteessa

Verovelvollisen on maksettava veronoikaisutilanteessa myös maksettavaksi määrätylle verolle laskettu korko. Tämä maksuvelvollisuus seuraa siis myös tilanteessa, jossa verovelvollinen on täyttänyt ilmoitusvelvollisuutensa, mutta veronoikaisun edellytykset ovat olleet olemassa.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi verotuspäätöksen jälkikäteisen oikaisun mahdollisuuksia. Lisäksi veroviranomaisten tutkimisvelvollisuuden laajuutta esitetään supistettavaksi.

Suomen Yrittäjät esittää, että veronsaajan muutoksenhaun johdosta verovelvollisen vahingoksi tehdyn verotuksen oikaisun yhteydessä ei jäännösveron korkoa tai maksettavaa yhteisökorkoa peritä. Oikeansuuntainen ratkaisu on ehdotettu VML 77 §:n 5 momentti, jossa säädetään jäännösveron koron tai yhteisökoron määrästä silloin, kun verotusta oikaistaan verovelvollisen vahingoksi.

Sähköinen allekirjoitus

Sähköisen allekirjoituksen mahdollisuuden luomista myös verotusmenettelyssä on kannatettavaa. Verovelvollisella on säilytettävä kaikissa olosuhteissa mahdollisuus myös manuaaliseen ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseen.

Muutosten määräaikasäännökset

VML:n, perintö- ja lahjaverolain ja ennakkoperintälain osalta verotukseen jälkikäteen tehtävät muutokset katsottaisiin suoritetuksi muutokselle asetetussa määräajassa, jos päätös on tehty ennen määräajan päättymistä. Nykyisestä tilanteesta poiketen määräajan noudattamisen kannalta ei päätöksen lähettämisen ajankohdalla olisi enää merkitystä. Nykyisin päätöksen lähettämisvaatimus aiheuttaa veroviranomaisille erittäin aktiivisen toimimisvelvoitteen jälkikäteen tehtävien verotuksen oikaisujen osalta. Ei ole hyväksyttävää, että muutoksella tosiasiassa jatketaan määräaikoja. Sen vuoksi päätöksen lähettäminen tulee ohjeistaa omalla määräajallaan.

Suomen Yrittäjät esittää, että mikäli esitetty muutos tehdään, säännökseen sisällytetään erikseen maininta siitä, missä ajassa päätös on postitettava verovelvolliselle. Tämä määräaika ei saa olla kahta viikkoa pidempi.

SUOMEN YRITTÄJÄT

Leena Romppainen
varatuomari, veroasiantuntija

Esitys verotusmenettelystä annetun lain 26 § 5 momentin muutoksiksi (muutos alleviivattuna)

26 §
Verotuksessa noudatettavat yleiset periaatteet

_ _ _ _

3 mom. kuten HE:ssä

Jos verotusta toimitettaessa poiketaan olennaisesti verovelvollisen antamasta veroilmoituksesta tai jos viranomainen oikaisee verotusta verovelvollisen vahingoksi, verovelvolliselle on varattava tilaisuus tulla asiassa kuulluksi. Verovelvolliselle on tarvittaessa asetettava kohtuullinen määräaika vastineen tai muun selvityksen antamiseen. Pyydettäessä verovelvolliselta vastinetta tai muuta selvitystä mahdollisuuksien mukaan on mainittava, mistä seikoista selvitystä erityisesti tulisi esittää.
_ _ _ _

5 mom. kuten HE:ssä

Verotus toimitetaan verovelvollisen ilmoituksen, sivulliselta tiedonantovelvolliselta 3 luvun säännösten nojalla saatujen tietojen ja asiassa saadun muun selvityksen perusteella.

6 mom. muutettuna seuraavasti

Verotusta toimittaessaan veroviranomaisen on tutkittava saamansa tiedot ja selvitykset tavalla, joka asian laatu, laajuus, verovelvollisten yhdenmukainen kohtelu ja verovalvonnan tarpeet huomioon ottaen on perusteltu.. Yhteisöjen, yhtymien, elinkeinotoiminnan ja maatalouden verotusta toimittaessaan veroviranomaisen on tutkittava veroilmoituksessa ja sen liitteessä annetut tiedot.

Esitys verotusmenettelystä annetun lain 56 §:n 2 momentin muutokseksi

56 §
Verotuksen oikaisu verovelvollisen vahingoksi

1 mom. kuten HE:ssä

2 mom
Verotuksen oikaisu verovelvollisen vahingoksi on tehtävä vuoden kuluessa verovelvollisen verotuksen päättymisestä seuraavan vuoden alusta. Verotusta ei tällöin voida kuitenkaan oikaista, jos asia on 26 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tulkinnanvarainen tai epäselvä tai se on tullut verotusta toimitettaessa tutkia 26 §:n 6 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa.

2-4 mom. kuten HE:ssä