Lausunto hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi Verohallinnosta sekä siihen liittyvien eräiden lakien muuttamisesta

Valtiovarainvaliokunta
Verojaosto

Viite: Lausuntopyyntönne HE 148/2007 vp, VeJ 21.11.2007

Muutoksen tausta

Hallituksen esityksessä ehdotetaan tehtäväksi muutoksia verohallinnon toimintaorganisaatioon. Verohallituksesta ja yhdeksästä verovirastosta ehdotetaan muodostettavaksi valtiovarainministeriön alainen Verohallinto-niminen viranomainen toimimaan koko maassa. Esityksessä ehdotetaan myös, että veronsaajien oikeudenvalvonnan tehtävät hoidettaisiin valtakunnallisesti yhdessä yksikössä, Veronsaajien oikeudenvalvontayksikössä, joka olisi hallinnollisesti Verohallinnon yksikkö. Verovalitusten käsittelyssä esitetään virallisperiaatteen ja hallinto-oikeuden prosessinjohdon korostamista ja selkeyttämistä muuttamalla menettelysäännöksiä. Hallituksen esityksessä veroviranomaisten toimivaltaa ja tehtävänjakoa koskevia säännöksiä muutettaisiin tässä vaiheessa kuitenkin vain veronkannon, perinnän ja tilittämisen tehtävien osalta, jotka koottaisiin valtakunnallisesti yhdessä Verohallinnon yksikössä hoidettavaksi.

LAUSUNTO

Sääntely

Verohallinnon toimintaorganisaation uudistamisen pohjana on erillinen laki Verohallinnosta. Tämän lisäksi valtioneuvoston asetukset Verohallinnosta ja Verohallinnon yksiköistä sekä Verohallinnon työjärjestys sääntelevät toimintojen järjestämistä. Sääntelytapa ja säädösten hierarkia on tarkoituksenmukainen tilanteessa, jossa tavoitellaan riittävää joustavuutta organisaation toimintaan. Säädösteksteihin ei ole huomauttamista. Hallituksen esityksen perustelut on kirjoitettu selkeästi. Ehdotettujen uudistusten ja muutosten taustat käyvät ilmi perusteluista.

Verohallinnon toimintaorganisaatio

Hallituksen esitys toteuttaa osaltaan pitkään vireillä ollutta ja vaiheittain toteutettavaa verohallinnon kehittämistyötä. Nykyinen organisaatio ei ole voinut riittävän joustavasti reagoida toimintaympäristön muutoksiin. Muutoksia on tapahtunut erityisesti verovelvollisten alueellisessa sijoittumisessa, verotuskysymysten kirjon laajenemisessa ja teknisen ympäristön muutoksissa. Verovelvollisten – niin yksityishenkilön kuin yritystenkin – kannalta on keskeistä oikeusturvan toteutuminen. Tämä tarkoittaa sitä, että verotuspäätökset ja muu informaatio on saatava viivytyksettä ja että verovelvollisten kohtelu ja veroviranomaisten tulkinnat ovat samanlaisia asuinpaikasta riippumatta. Näihin haasteisiin on verohallinnossa jo vastattu perustamalla Contact Center –palveluita, joissa vastataan tietyistä puhelinpalvelu- ja sähköisen asioinnin tehtävistä koko maan osalta. Samoin on siirretty palkansaajien tuloverotustehtäviä ruuhkautuneelta Uudeltamaalta tiettyihin verovirastoihin.

Jo käynnistetyt kehittämistoimet edellyttävät kuitenkin olemassa olevien resurssien käyttömahdollisuuksien parantamista ja organisatoristen esteiden poistamista. Yhden, Verohallinto-nimisen virastoon rakenteeseen siirtyminen poistaa muodolliset esteet verohallinnon toiminnan kehittämiseltä. Johtamisen kannalta rakenne on haasteellinen, kun ylin päätösvalta keskittyy merkittävällä tavalla.

Uudistuksen jälkeen verohallinnolla on erinomaiset mahdollisuudet kehittää asiantuntemustaan edelleen muodostamalla osaamiskeskittymiä, joihin verovelvolliset liittyvät, eivät niinkään maantieteellisen sijoittautumisen vaan toimintansa luonteen mukaisesti. Hallituksen esityksen perusteluissakin todetaan (s. 8), että tavoitteena on nimenomaan samaa asiakasryhmää koskevien toimintojen kokoaminen saman toimintaorganisaation vastuulle. Tällä tavoitellaan juuri tietyn asiakaskunnan palvelu- ohjaus- ja valvontatarpeisiin vastaamista. Verovelvollisten kannalta olennaista on se, että tarvittavat palvelut ovat saatavilla, että kohtelu on tasapuolista ja että verotus toteutuu yhdenmukaisesti muiden verovelvollisten kanssa. Erityisesti on todettava, että henkilökohtaisen asioinnin mahdollisuuden on säilyttävä, vaikka toiminta sähköisessä ympäristössä lisääntyy koko ajan. Esitettyjen hallinnollisten uudistusten voidaan arvioida olevan tarpeellisia myös verovelvollisten tarpeiden ja oikeusturvan paremman toteutumisen kannalta.

Veronsaajien oikeudenvalvonta

Nykyisessä tilanteessa veronsaajien oikeudenvalvonta toteutetaan itsenäisten ja toisistaan erillään toimivien veroasiamiesten toimesta. Tältä toiminnolta puuttuu sisäinen organisaatiorakenne. Veroasiamiesten riippumaton ja itsenäinen toiminta ei ole kaikilta osin toiminut verovelvollisten kannalta tasapuolisesti eri puolilla maata. Tätä voidaan pitää merkittävänä epäkohtana.

Hallituksen esityksessä esitetään, että veronsaajien oikeudenvalvonta säädetään Verohallinnon tehtäväksi ja Verohallintoon perustetaan erillinen yksikkö, Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö, tätä tehtävää toteuttamaan. Tämän yksikön rinnalla kunta, seurakunta ja Kansaneläkelaitos säilyttävät sen muutoksenhakuoikeus, joka niillä nykyisin on veronsaajana. Uudistus on merkittävä ja mitä suurimmassa määrin perusteltu. Tarkoituksena on luoda toimintaa johtava, ohjaava, kehittävä ja yhtenäisyydestä huolehtiva yksikkö. Tällä yksiköllä on mahdollisuudet perustaa valtakunnallisesti yhtenäiset toimintatavat ja luoda yhtenäiset toimintalinjat niissä verotuskysymyksissä, jotka keskitetysti arvioidaan merkittäviksi veronsaajan kannalta.

Esitetty uudistus on kannatettava. Sen avulla voidaan merkittävästi lisätä verotuksen yhtenäisyyttä. Verovelvollisen näkökulmasta uudistus siirtää painopisteen paikallisen yksittäistapauksen tarkastelusta yksikön kohdentamiin oikeudellisesti tulkinnanvaraisiin tai taloudellisesti merkittäviin tilanteisiin. Tämän voidaan arvioida parantavan verovelvollisen oikeusturvaa. Yksittäisellä veroasiamiehellä on myös uudistuksen jälkeen selkeä esimies ja taustaorganisaatio, jonka kanssa ilmenneistä epäkohdista voidaan aidosti keskustella.

Verovelvollisen oikeusturvanäkökohdasta myös veronsaajien oikeudenvalvontaa liittyvä erityinen veronhuojennussäännös on tärkeä. Näin laajaa verovelvollisten ryhmää koskevan tulkinnallisen oikeuskysymyksen saattaminen valitusmenettelyssä tuomioistuimen ratkaistavaksi ei kohtele mallitapaukseksi valikoitunutta verovelvollista epäoikeudenmukaisesti. Toisaalta menettely turvaa sen, ettei veronsaajan ole välttämätöntä käynnistää lukuisia samankaltaisia valitusprosesseja, kun oikeuskysymys on tulkinnanvarainen eikä lopputulos ole siten varma.

Muutoksenhakumenettely

Esitetyt muutokset ovat kannatettavia. Hallinto-oikeuden prosessinjohdon merkityksen korostumisen tulisi johtaa myös verovalitusprosessin parempaan tehokkuuteen ja parempaan asianosaisten ohjaukseen keskeisten oikeuskysymysten esille saamiseksi.

Vaikutukset yrityksille

Esitetyt uudistukset erityisesti verohallinnon organisaation ja veronsaajien oikeudenvalvonnan osalta tulevat mitä todennäköisimmin parantamaan yritysten oikeusturvaa ja tasapuolista kohtelua verotuksen toimittamisen yhteydessä. Erityisen merkittävänä voidaan pitää yritysverotukseen liittyvien kysymysten ja verotuksen keskittämistä erityisiin yritysverotusyksiköihin. Yksittäisen yrityksen kannalta verotustarkastelu erkaantuu tällöin tapauskohtaisesta tarkastelusta yrityksiä yleensä koskeviin asioihin. Tämä lisää tasapuolista kohtelua.

Tärkeää olisi saada kaiken yritystoiminnan verotus toimitettavaksi erityisesti yritysverotusta käsittelevissä yksiköissä. Yksinyrittäjät toimivat usein yksityisinä elinkeinonharjoittajina. Heidän verotuksensa pohjautuu elinkeinoverolakiin, kuten yhtiömuotoisillakin yrityksillä. Yksityisten elinkeinonharjoittajien osalta on käytännössä ollut havaittavissa liiallista vertailua palkansaajiin, mikä on aiheuttanut tarpeettomiksi osoittautuneita valitusprosesseja. Nämä epäkohdat poistuisivat, kun yritystoimintaan liittyviin kysymyksiin erikoistunut yksikkö käsittelisi verotuksen yritysmuodosta riippumatta.

Veronsaajien oikeudenvalvonnan rakenteelliset muutokset ovat selkeä parannus yritysten oikeusturvan toteutumisessa. Riippumattomien asiamiesten itsenäinen toiminta ei ole kaikilta osin ylläpitänyt verovelvollisten luottamusta oikeudenmukaiseen ja tasapuoliseen verotukseen. Yhtenäisten toimintalinjojen ja selkeän organisaation luomisen voidaan arvioida parantavan tilannetta merkittävästi.

Muita huomioita

Hallituksen esitys on osa niitä toimia, joiden avulla voidaan toteuttaa tehokkaasti mm. asiantuntemuksen keskittäminen ja verohallinnon organisaation tehostaminen ja keventäminen. Eri verolakeihin jää edelleen voimaan viranomaisten välisen toimivaltasääntelyn osalta rajoitteita, kun ainoastaan veronkanto-, perintä- ja tilitystehtäviin liittyvät säännökset muutetaan. Verovelvollisen on tässä keskeneräisessä sääntely-ympäristössäkin pystyttävä toimimaan joustavasti. Verohallinnon tehtävänä onkin estää sekaannukset ja epäselvyydet erityisesti verovelvollisen yhteydenpidon kohdalla.

SUOMEN YRITTÄJÄT

Leena Romppainen
varatuomari, veroasiantuntija