Lausunto hallituksen esityksestä (HE 212/2014 vp) eduskunnalle laiksi tilintarkastuslain muuttamisesta

Eduskunta
Talousvaliokunta

Pääasiallinen sisältö

Esityksen mukaan tilintarkastuslakia muutettaisiin siten, että tilintarkastajalle säädettäisiin velvoite ilmoittaa tilintarkastuksen aikana ilmenneistä säännösten tai määräysten vastaisuuksista tarkastuksen kohteena olevan yhteisön tai säätiön vastuuvelvollisille. Jos nämä eivät ilmoituksen johdosta ryhtyisi asianmukaisiin toimenpiteisiin, tilintarkastajalla olisi vähäisiä asioita lukuun ottamatta velvollisuus ilmoittaa epäilynsä toimivaltaiselle viranomaiselle, esimerkiksi poliisille. Tilintarkastaja olisi velvollinen korvaamaan ilmoituksella aiheutetun taloudellisen vahingon ainoastaan, jos tilintarkastaja on aiheuttanut vahingon antamalla tahallisesti tai törkeästä huolimattomuudesta virheellisiä tietoja epäilyn perusteena olevista seikoista.

Ehdotus liittyy valtioneuvoston tehostettuun toimintaohjelmaan harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjumiseksi. Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä työ- ja elinkeinoministeriössä.

Suomen Yrittäjät on antanut aikaisempiin esitysluonnoksiin lausunnon 17.9.2013 ja 26.6.2014. Viitaten aikaisempiin lausuntoihimme katsomme edelleen, että ehdotus tilintarkastajan ilmoitusvelvollisuudesta ei ole perusteltu emmekä kannata lain muuttamista esitetyllä tavalla.

Lähtökohdat

Nykysääntelyn mukaan tilintarkastajan on annettava kultakin tilikaudelta tilintarkastuskertomus, joka on luovutettava yhteisön hallitukselle tai vastaavalla toimielimelle. Tilintarkastuskertomukseen sisältyvä lausunto on vakiomuotoinen, ehdollinen tai kielteinen. Tilintarkastuskertomuksessa on huomautettava, jos yhteisön tai säätiön yhtiömies, hallituksen, hallintoneuvoston tai vastaavan toimielimen jäsen, puheenjohtaja tai varapuheenjohtaja taikka toimitusjohtaja tai muu vastuuvelvollinen on

1. syyllistynyt tekoon tai laiminlyöntiin, josta saattaa seurata vahingonkorvausvelvollisuus yhteisöä tai säätiötä kohtaan, tai
2. rikkonut yhteisöä tai säätiötä koskevaa lakia taikka yhteisön tai säätiön yhtiöjärjestystä, yhtiösopimusta tai sääntöjä.

Myös erityislaeissa on joitakin raportointivaatimuksia, ja niitä on käsitelty hallituksen esityksessä.

Katsomme, että edellä mainitut raportointivelvoitteet ovat riittäviä eikä esitetyille lisävelvoitteille ole tarvetta.

Vaikutusarviointi on puutteellinen, hyödyt harmaan talouden torjumiseksi jäävät epäselviksi

Suomen Yrittäjät pitää harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjuntaa ensiarvoisen tärkeänä tavoitteena. Samalla on kuitenkin huolehdittava siitä, että keinot ovat tehokkaita, oikeasuhtaisia eivätkä aiheuta juridisia tai käytännön riskejä tai tarpeettomia kustannuksia oikein toimiville yrityksille.

Säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista annettujen ohjeiden mukaan hyvin valmistellussa yritysvaikutusarviossa tuodaan muun muassa esille se, miten laki muuttaa yrityksen prosesseja ja arvioidaan lain tai lainmuutoksen aiheuttamat kustannukset yrityksille. Hyvä esitys tuo myös esiin sen, vaikuttaako esitys eri tavoin pieniin ja toisaalta suurempiin yrityksiin. Edelleen ohjeiden mukaan erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen tarkastelu on osa hyvää säädösvalmistelua ja liittyy läheisesti vaikutusarviointiin.

Käsillä olevassa esityksessä ei ole arvioitu yritysvaikutuksia edellä mainituin tavoin eikä analysoitu esimerkiksi sitä, missä määrin esitetyt toimenpiteet ovat harmaan talouden torjunnan näkökulmasta tosiasiassa tehokkaita ja perusteltuja suhteessa niihin kustannuksiin ja hallinnollisiin rasitteisiin, joita muutos aiheuttaa tilintarkastajille ja sitä kautta asiakkaille.

Esitetty ilmoitusvelvollisuus viranomaiselle koskisi kaikkia tilintarkastuksia riippumatta asiakasyrityksen koosta tai yhteiskunnallisesta merkittävyydestä. Sääntelyä on perusteltu EU:n uudella ns. tilintarkastusasetuksella. Kuten asetuksen virallinen nimikin ilmaisee, asetuksessa on kyse yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen lakisääteistä tilintarkastusta koskevista erityisvaatimuksista. Asetuksen tiukkoja vaatimuksia on sovellettava lakisääteisiin tilintarkastajiin ja tilintarkastusyhteisöihin ainoastaan siltä osin kuin ne suorittavat yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen lakisääteisiä tilintarkastuksia. Tilintarkastusasetusta sovelletaan jäsenvaltioissa 17.6.2016 alkaen yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen tilintarkastukseen.

Vaikutusarvioinnissa ei ole pohdittu eikä asiallisesti perusteltu sitä, miksi sääntely Suomessa ulotettaisiin tätä laajemmalle. Pienen yrityksen tilintarkastus on jo lähtökohdiltaan ja yhteiskunnallisilta vaikutuksiltaan täysin erilainen verrattuna yleisen edun kannalta merkittävän yhteisön tilintarkastukseen. Tämän vuoksi myös sääntelyn soveltamisala olisi tärkeä pohtia huolellisesti ja analyyttisesti. Pelkästään se seikka, että vastaavanlainen ilmoitusvelvollisuus asetetaan EU-sääntelyn kautta koskemaan yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen lakisääteistä tilintarkastusta, ei perustellusti oikeuta laajentamaan sääntelyä kaikkien yritysten tilintarkastuksiin.

Lisäksi sääntelyn tosiasiallisen tehokkuuden kannalta on tärkeä havaita, että harmaa talous ja talousrikollisuus esiintyvät valtaosaltaan sellaisissa oloissa, joihin ehdotetulla ilmoitusvelvollisuudella ei olisi mitään vaikutusta. Harmaan talouden toimijat eivät todennäköisesti edes valitse tilintarkastajaa ja toimituta tilintarkastusta silloinkaan, kun laki sitä edellyttäisi.

Ilmoitusvelvollisuuden säätäminen johtaisi tilintarkastuskustannusten kasvamiseen tarkastettavissa ja asianmukaisesti toimivissa yrityksissä, mikä olisi vastoin hallituksen yritysten hallinnollisen taakan vähentämistä koskevia linjauksia. Suhteellisesti kustannusrasitus kohdistuisi eniten pienimpiin yrityksiin.

Suomessa on syytä nimenomaisesti edistää pk-yritysten toimintaa ja kilpailukykyä eikä asettaa pk-yrityksille lisärasitteita ilman riittäviä perusteita.

Lainmuutoksesta aiheutuvat kustannukset ja niistä vastaavasti saatava hyöty olisivat pahassa ristiriidassa.

Ehdotukseen tilintarkastajan velvollisuudesta viranomaisilmoituksiin liittyy useita ongelmia

Luottamuksellisuus on yksi tilintarkastuksen kulmakivistä. Tilintarkastajalta yleisesti odotetaan pidättyvyyttä asiakasta koskevien tietojen välittämisessä ulkopuolisten tietoon. Ehdotettu velvollisuus raportoida tarkastuskohteen ulkopuolisille olisi ensinnäkin periaatteellisesti merkittävä muutos tilintarkastuksen luottamuksellisuuden ja salassapitovelvollisuuden näkökulmasta.

Periaatteellisen näkökulman lisäksi ehdotukseen liittyy useita käytännön ongelmia. Erikoiseen tilanteeseen joudutaan esimerkiksi tapauksessa, jossa rikollisen menettelyn kohteeksi joutuneen yrityksen johto tai omistajat ovat arvioineet yrityksen kannalta paremmaksi vaihtoehdoksi selvittää asia yrityksen sisällä ja olla tekemättä poliisille ilmoitusta yritykseen kohdistuneesta rikoksesta. Tällaisessa tilanteessa tilintarkastajalle mahdollisesti kuitenkin syntyisi velvollisuus tehdä rikosilmoitus, mitä ei voida pitää perusteltuna.

Tilintarkastaja ei ole rikosoikeuden yleisten oppien eikä rikosten tunnusmerkistöjen asiantuntija. Erityisesti talousrikoksiin liittyvät tunnusmerkistöt ovat lakimiehillekin vaikeita ja tulkinnanvaraisia. Tilintarkastaja saattaa myös arvioida tilanteen virheellisesti. Virheellisistä tulkinnoista ja niistä seuraavista ilmoituksista voi aiheutua yrityksille julkisuushaittaa ja taloudellista vahinkoa. Jo pelkkä esitutkinnan käynnistyminen saattaa johtaa jopa merkittäviin taloudellisiin vahinkoihin, vaikka myöhemmin epäilyt osoittautuisivat perusteettomiksi.

Esityksessä jää epäselväksi, mitä yhteisöltä vaadittavalta asianmukaiselta puuttumiselta edellytetään: mitä esimerkiksi tarkoitetaan moitittavan menettelyn oikaisemisella ja sen vaikutusten poistamisella? Minkälainen yhteisön toiminta riittää täyttämään asianmukaisen puuttumisen kriteerin esimerkiksi tilanteessa, jossa yhtiön työntekijä tai toimihenkilö on kavaltanut yhtiön varoja, mutta yhtiö ei maineriskin vuoksi halua saattaa asiaa poliisin tutkittavaksi?

Edellä mainitussa esimerkissä on kyse yhtiön tietoisesta liiketoimintaan liittyvästä päätöksestä, johon nähden esitetty tilintarkastajan ilmoitusvelvollisuus viranomaiselle voi olla ristiriidassa. Olisi poikkeuksellista, jos oikeus tehdä yhtiön liiketoimintaan liittyviä jopa kriittisiäkin ratkaisuja annettaisiin ulkopuoliselle taholle.

Vahingonkorvausvastuu on säilytettävä

Ehdotuksen mukaan tilintarkastaja olisi velvollinen korvaamaan ilmoituksella aiheutetun taloudellisen vahingon ainoastaan, jos tilintarkastaja on aiheuttanut vahingon antamalla tahallisesti tai törkeästä huolimattomuudesta virheellisiä tietoja epäilyn perusteena olevista seikoista.

Katsomme, että tilintarkastajan vahingonkorvausvastuuta ei tule rajoittaa nykyisestä siinäkään tilanteessa, että ehdotettu ilmoitusvelvollisuus viranomaiselle toteutettaisiin. Mikäli lainsäädännössä rajoitetaan vahingonaiheuttajan vastuuta, vahinko jää jollekin muulle (eli vahingonkärsijälle) kannettavaksi. Ehdotuksessa ei ole arvioitu tällaisen vastuun rajoittamisen vaikutuksia.

Suomen Yrittäjät katsoo, että tilintarkastuslain 51 §:n 1 momentin mukainen normaali vahingonkorvausvastuu, jota voidaan saman säännöksen 3 momentin mukaan tarvittaessa myös sovitella, on oltava lähtökohtana myös siinä tilanteessa, mikäli hallituksen esityksen mukainen sääntely toteutetaan.

Johtopäätökset

Suomen Yrittäjät ei kannata ehdotettua sääntelyä tilintarkastajan ilmoitusvelvollisuudesta viranomaiselle.

Tilintarkastus ei ole osa viranomaisvalvontaa eikä tilintarkastajalle tulisi asettaa viranomaiselle kuuluvia velvollisuuksia. Esitetty ilmoitusvelvollisuus on jopa kohtuuttoman laaja: se kattaa esityksen mukaan niin EU-asetusten kuin kansallisen lainsäädännön ja sitä alemman asteisten asetusten säännökset sekä viranomaismääräysten rikkomiset. On huomattava, että myöskään viranomaisilla ei ole edellä tarkoitetun laajuista velvollisuutta informoida muita viranomaisia säännösten tai määräysten mahdollisista rikkomisista.

Sääntelyyn liittyy sekä periaatteellisia että käytännöllisiä ongelmia, joita on käsitelty edellä. Sääntelyä ei tule toteuttaa. Tilintarkastajan nykyiset raportointivelvoitteet ovat laajat ja riittävät.

Janne Makkula
lainsäädäntöasioiden päällikkö, varatuomari
Suomen Yrittäjät