Lausunto Kilpailulaki 2010 mietinnöstä

Työ- ja elinkeinoministeriö

Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti 13. kesäkuuta 2007 työryhmän, jonka tehtäväksi annettiin selvittää kilpailunrajoituslain uudistus-tarpeet. Työryhmä luovutti mietintönsä työministeri Tarja Gronbergille 29.1.2009. Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt Suomen Yrittäjät ry:ltä lausuntoa annettuun mietintöön.

Kilpailunrajoituslain uudistamisen taustaa

Nykyiseen jo vuonna 1992 voimaan tulleeseen Kilpailunrajoituslakiin on tehty useita muutoksia ja uudistuksia vuosien aikana. Nyt tapah-tunut lain kokonaisuudistus ja sen toimivuuden tarkastelu on ollut sen vuoksi tarpeellista. Pienten rakenteellisten korjausten lisäksi lakia ehdotetaan tarkennettavaksi muun muassa Kilpailuviraston tutkimis-valtuuksien, asiakirjajulkisuuden ja vahingonkorvausvelvollisuuden osalta.

Suomen Yrittäjien kommentit ehdotettuihin uudistuksiin

1. Kilpailuasioiden käsittelyn tehostaminen

Kilpailuviraston tutkintaprosessi voi kestää useita vuosia, jolloin tutkinnan pitkittyminen aiheuttaa haittaa yrityksen terveelle kehitykselle. Vaikka käsittelyn pitkittyminen voi johtua useasta osatekijästä ja asian monimutkaisuudesta, tavoitteena tulee olla, että kilpailunrajoitusasian tutkinta tapahtuu kohtuullisessa ajassa.

Käsittelyn tehokkuuteen voidaan vaikuttaa usealla tavalla. Asioiden käsittelyaikojen lyhentämisen välttämättömänä edellytyksenä on pidettävä Kilpailuviraston käytössä olevia riittäviä resursseja. Käsittelyä voidaan nopeuttaa myös viraston menettelyjä tehostamalla ja sallimalla Kilpailuvirastolle mahdollisuus keskittyä kilpailun toimivuuden, kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen.

Käsittelyn tehostamis- ja nopeuttamismahdollisuutena on pohdittu myös uuden tyyppistä sovintomenettelyä. Se nopeuttaisi asian käsittelyä kuitenkin vasta siinä vaiheessa, kun tutkinnassa on jo todettu rikkomus tapahtuneeksi. Sovintomenettelyn käyttöotto ei siten oleellisesti vähentäisi Kilpailuviraston työn määrää, koska rikkomuksen tutkinta olisi jo ennen sovintoa edennyt pitkälle ja vienyt paljon aikaa. Työryhmä ei ehdota sovintomenettelyn käyttöönottoa.

Kilpailunrajoituslain toimenpiteistä luopumista koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että Kilpailuvirasto mahdollisuutta päättää olla ryhtymättä toimenpiteisiin laajennettaisiin. Tutkimatta jättäminen edellyttää nykyisen lain mukaan laajaa kilpailu-rikkomuksen arviointia ennen päätöksentekoa.

Kilpailuvirasto voisi ehdotuksen mukaan

1) jättää asian tutkimatta, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä olisi kielletty kilpailunrajoitus tai

2) olla ryhtymättä toimenpiteisiin, kun kilpailua voidaan pitää toimivana epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta tai

3) jättää asian tutkimatta, kun se ei muutoin ole tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi , tai

4) jättää asian tutkimatta silloin, kun toimenpidepyyntö on ilmeisen aiheeton.

Kohdan 3 uusi sanamuoto laajentaa nykytilanteesta Kilpailuviraston mahdollisuutta jättää kilpailurikkomuksen tutkinta käynnistämättä. Koska tutkimatta jättämispäätös ei koske epäilyksen kohteena olleen menettelyn lainmukaisuutta, se ei estä kilpailuvirastoa myöhemmin aloittamasta uudelleen tutkintaa kyseisestä asiasta, mikäli ilmenee uutta tietoa mahdollisesta kilpailurikkomuksesta.

Lain perusteluosan säännöksissä tulee selkeästi ilmaista, että Kilpailuvirastolla on myös uuden lain mukaan mahdollisuus tutkia esim. uuden tyyppisiä kilpailunrajoitteita, joilla on suppeudestaan huolimatta yleisempi merkitys markkinoilla. Tällä varauksella mietinnössä esitettyjä perusteluja Kilpailuviraston käsittelyn tehostamiseksi tehtävistä uudistuksista on pidettävä oikeina.

Muutoksenhakuoikeuden rajaaminen tutkimatta jättämispäätöksistä

Muutoksenhakuoikeutta kilpailuviraston tutkimatta jättämistä koskevista päätöksistä ehdotetaan rajoitettavaksi. Ehdotuksen mukaan tämä osaltaan parantaisi kilpailuviraston mahdollisuutta priorisoida tutkittavaksi otettavia kilpailunrajoituksia. Oikeusturvan toteutumisen vuoksi kuitenkin säädettäisiin, että päätöksestä voidaan valittaa markkinaoikeuden luvalla. Muutoksenhakuoikeuden rajoittaminen esitetyllä tavalla on kannatettava uudistus.

Asiakirjajulkisuus

Kilpailuviraston toimintaan sovellettavat asiakirjajulkisuussäännökset eivät ole asianosaisten kannalta selkeät. Kilpailunrajoituslain

mukaisten asioiden tutkinnassa viraston haltuun otetaan yrityksestä aineistoa, joka sisältää luottamuksellista tietoa ja jonka virasto on velvollinen pitämään salassa. Erityisesti EU- ja yrityskauppa-asioissa salassa pidettävän tiedon rajaaminen on hyvin tärkeää.

Kilpailunrajoituslain mukaisessa tutkinnassa asiakirjajulkisuus ja tutkittavasta aineistosta annettavien tietojen määrittäminen on tärkeää niin tutkinnan kohteelle kuin kilpailunrajoituksesta haittaa kärsiville. Asianosaiselle asiakirjojen saanti on tärkeä puolustautumisoikeuden toteuttamiseksi.

Kilpailuvirastolle tutkinnan aikana tehdyt asiakirjapyynnöt aiheuttavat ylimääräistä työtä, kun aineisto joudutaan käymään läpi ja poistamaan salassa pidettävät tiedot. Ehdotuksen mukaan Kilpailuvirastolle tulisi etenkin kartellitutkinnan osalta taata tutkimusrauha ja asiakirjojen julkisuudelle asettaa selkeät tutkimuksen tarkoitusta suojaavat rajat.

Julkisuussäännösten selkeyttäminen vähentäisi todennäköisesti valituksia Korkeimpaan hallinto-oikeuteen asiakirjapyyntöä koskevista kielteisistä päätöksistä. Asiakirjajulkisuuden tarkempi määrittäminen on sekä asianosaisten oikeusturvan että kilpailuviraston resurssien kohdentamisen kannalta hyvä ehdotus.

Kilpailuviraston tutkintavaltuudet, erityisesti sähköinen tarkastus ja kotietsintä

Kilpailunrajoituksen tutkinnan kohteena olevan yrityksen asiakirjojen tarkastaminen tehdään yrityksen tiloissa. Kilpailunrajoituslain uudistuksen yhteydessä on pohdittu sähköisen tarkastuksen toimittamistapaa. Vaikka nykyisinkin voidaan käydä läpi sähköistä materiaalia, on harkittu mahdollisuutta kopioida yrityksen tietokoneen koko sisältö toiselle koneelle ja siirtää materiaali Kilpailuviraston tiloihin. Työryhmä ei ehdota kuitenkaan tätä mahdollisuutta siirtää materiaalia pois yrityksen tiloista. Siten jatkossakin aineisto tarkastetaan yrityksen tiloissa.

Koko materiaalin kopioinnin yhteydessä kopioituu kuitenkin myös paljon asiaan liittymätöntä aineistoa mm. työntekijöiden henkilökohtaisia tietoja ja viestejä. Tietojen luottamuksellisuus tulee erityisesti ottaa huomioon silloin, kun työntekijän tietokoneen koko sisältö kopioidaan toiselle koneelle tarkastusta varten.

Uutena tarkastusmuotona mietinnössä ehdotetaan Kilpailuvirastolle annettavaksi mahdollisuus suorittaa kotietsintä markkinaoikeuden luvalla. Kotietsintä olisi jo nyt mahdollista suorittaa pyytämällä siihen valtuutus komissiolta. Muiden maiden kokemuksien mukaan kotietsintöjä on tehty hyvin harvoin. Oletettavaa on, että sitä tullaan käyttämään vain erittäin painavista syistä. Tarkastusvaltuuksia koskevien säännösten muuttaminen siten, että Kilpailuvirasto voisi suorittaa kotietsinnän työntekijän henkilökohtaisiin tiloihin markkinaoikeuden luvalla, lisää Kilpailuviraston mahdollisuuksia selvittää kilpailurikkomuksia.

Elinkeinonharjoittajan käsitteen laajentaminen

Nykyisen kilpailunrajoituslain sanamuodon mukaan lakia ei sovelleta voittoa tavoittelemattomaan elinkeinotoimintaan. EY –oikeudessa voimassa oleva yrityksen käsite on laajempi kuin Suomen kilpailunrajoituslaissa.

Julkinen sektori on harjoittanut elinkeinotoimintaa perustamiensa liikelaitosten ja osakeyhtiöiden kautta. Kyseinen elinkeinotoiminta on enenevässä määrin kilpaillut yksityisen liiketoiminnan kanssa jopa silloinkin, kun yksityinen tarjonta on kyseisillä toimialoilla lisääntynyt. Tarve saattaa yksityinen ja julkinen elinkeinotoiminta samojen kilpailusääntöjen alaiseksi on todettu mm. hallitus-ohjelmassa.

Elinkeinonharjoittajan käsitettä ehdotetaan nyt muutettavaksi vastaamaan EY –oikeuden mukaista määritelmää.

Kilpailunrajoituslain mukainen tutkinta voitaisiin uudistuksen jälkeen kohdistaa ja seuraamusmaksu määrätä myös julkiselle elinkeinonharjoittajalle, joka harjoittaa taloudellista toimintaa. Uudistus saattaa yksityisen ja julkisen sektorin toiminnan kilpailuoikeudellisesti tasaveroiseen asemaan ja on siten kannatettava. Pidämme myös hyvänä sitä, että tämän käsitteen muuttamisen kautta julkinen sektori tulee laajemmin kilpailun valvonnan piiriin.

2. Seuraamusjärjestelmä

Voimassa olevassa kilpailunrajoituslaissa markkinaoikeus määrää Kilpailuviraston esityksestä kilpailurikkomukseen syyllistyneelle seuraamusmaksun. Lakia valmisteltaessa on arvioitu seuraamusmaksun tehokkuutta ja mahdollisuutta tehostaa seuraamusjärjestelmää rikos-oikeudellisilla sanktioilla. Rikosoikeudellisista seuraamuksista on aikanaan luovuttu, koska niitä ei pidetty tehokkaina tai tarkoituksen-mukaisina seuraamuksina kilpailunrajoitusasioissa. Työryhmä ei edelleenkään ehdota rikosoikeudellisia sanktioita, jota on pidettävä oikeana ratkaisuna.

Työryhmässä on arvioitu, että rikosprosessin ja kilpailunrajoituksen tutkinnan erilaiset lähtökohdat ja toisaalta leniency –menettelyyn sisältyvä vapauttamismenettely ovat vaikeasti yhteen sovitettavissa. Toisaalta rikosseuraamuksen lisäarvo voisi olla vähäinen.

Seuraamusten ennakoitavuudella on suuri merkitys seuraamusmaksun alentamis- ja poistamismahdollisuuden käyttämiseen. Euroopan komissio on uudistanut antamansa sakkosuuntaviivat vuonna 2006, Uudistuksella on pyritty parantamaan ennakoitavuutta. On tärkeää, että seuraamusmaksujen laskentatapa ja siihen liittyvät säädökset ovat yhteneviä EY:n alueella.

3. Leniency –säännökset

Leniency –menettelyn osalta ehdotetaan tarkennusta julkisuuslakiin menettelyn yhteydessä laadittujen asiakirjojen osalta. Hakijan oikeussuojan ja leniency -menettelyn toimivuuden kannalta on tärkeää, että hakemuksen jättäjän antamia tietoja suojataan selkein salassapitosäännöksin. Ehdotusta perustellaan EY -tuomioistuimen oikeuskäytännöllä ja yleisillä vahingonkorvausoikeudellisilla periaatteilla.

4. Vahingonkorvausvelvollisuus ja vanhentumisaika

Kilpailunrajoituslain vahingonkorvausta koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että vahingonkorvausta voi jatkossa vaatia rikkojalta elinkeinonharjoittajan lisäksi myös kuluttaja ja julkisyhteisö. Uudistus on EY:n tuomioistuimen kannan mukainen.

Työryhmässä on pohdittu, olisiko vahingonkorvauksen vaatijan näytettävä rikkomuksen tekijän teon tuottamuksellisuus. Koska kilpailurikkomus yleensä edellyttää monimutkaisia taloudellisia selvityksiä, on katsottu, että teon tuottamuksellisuuden näyttäminen voisi olla vahingonkärsijälle hyvin vaikeaa. Sen vuoksi työryhmä on päätynyt ehdottamaan, ettei vahingonkorvauksen vaatiminen edellytä näyttöä tuottamuksesta.

Kilpailunrajoituslakiin esitetään muutosta myös rikkomuksesta aiheutuvan saatavan vanhentumisäännöksiin. Nykyisten määräysten osalta on koettu vaikeasti tulkittavaksi vanhentumisajan alkaminen ja päättyminen. Myös ehdotettu uusi vanhentumisajan laskentasääntö on ongelmallinen. Se voi johtaa jatketun rikkomuksen osalta jopa 22 vuotta pitkään vanhentumisaikaan. Tätä on pidettävä jo vahingon osoittamisen kannalta liian pitkänä. Selkeämpää olisi, että 10 vuoden vanhentumisaika alkaisi jokaisen vahinkoa kärsineen osalta vahingon tapahtumisesta. Nykyisen sanamuodon mukaan vanhentumisaika alkaisi kulua vasta siitä hetkestä, kun jatkettu rikkominen päättyy. Säädöksen sanamuotoa olisi hyvä selventää.

5. Uuden yrityskauppatestin käyttöönotto

Yrityskauppatestin osalta ehdotetaan siirryttäväksi EY:n sulautuma-asetuksen mukaiseen SIEC – testiin. Ehdotuksen tavoitteena on harmonisoida EU:n alueella noudatettava testimenetelmä. Ehdotetun SIEC –testin avulla pyritään arvioimaan määräävän markkina-aseman lisäksi myös tulevaa kilpailutasapainoa ja kilpailun säilyttämistä. SIEC – testin ohella yrityskauppojen arvioinnossa on käytettävissä Euroopan komission antamat suuntaviivat. On tarkoituksenmukaista, että yrityskauppojen arviointi EU:n alueella tapahtuu mahdollisimman yhtenäisten säännösten mukaisesti. Tämän vuoksi uuden testin käyttöönottamisen osalta ei ole huomautettavaa.

Suomen Yrittäjät ry

Martti Pallari

johtaja

Anja Tuomola

lainopillinen asiamies