Lausunto Kunnat ja kilpailuneutraliteetti ‑työryhmän esityksestä hallituksen esitykseksi kuntalain muuttamiseksi

Valtiovarainministeriö
valtiovarainministerio@vm.fi

Valtiovarainministeriö on pyytänyt 12.8.2010 mennessä lausuntoa Kunnat ja kilpailuneutraliteetti ‑työryhmän esityksestä hallituksen esitykseksi kuntalain muuttamiseksi. Esitys on julkaistu valtiovarainministeriön julkaisusarjassa numerolla 33/2010.

Yleistä

Kunnat ja kilpailuneutraliteetti -työryhmän tehtävänä on ollut tehdä ehdotus kuntalain muuttamiseksi EU:n komission Tieliikelaitos-päätöksen sekä Työ- ja elinkeinoministeriön Julki-työryhmän linjauksien pohjalta. Komissio piti päätöksessään Tieliikelaitoksen nauttimaa konkurssisuojaa ja poikkeavaa verokohtelua yhteisölainsäädännön vastaisena kiellettynä valtiontukena.

Sittemmin komissio on ottanut saman kannan myös kunnalliseen liikelaitosmalliin sisältyvien kilpailuneutraliteettiongelmien osalta antaessaan Suomen valtiolle alustavan näkemyksensä Palmia-kantelun yhteydessä. Komissio kehottaa Suomen valtiota lopettamaan rajoittamattoman takauksen ja veroetuuksien myöntämisen kilpailluilla markkinoilla toimiville liikelaitoksille yhtiöittämällä ne. Kunnallisten liikelaitosten etuoikeutettu asema voitaisiin komission mukaan säilyttää vain, mikäli toiminta ei ole taloudellista ja se rajoittuu kunnan sisäisiin toimiin.

Työryhmä ehdottaa kuntalakiin pääsäännöksi, että kunnan on yhtiöitettävä sellainen toiminta, jota se harjoittaa kilpailutilanteessa markkinoilla. Laissa rajattaisiin eräitä tilanteita, joissa kunnan ei katsottaisi toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla. Lisäksi laissa säädettäisiin joitakin poikkeuksia pääsääntönä olevaan yhtiöittämisvelvollisuuteen.

Kunnan toiminnan valvonta annettaisiin aluehallintovirastojen tehtäväksi. Lakiin tulisi kolmen vuoden siirtymäaika, jonka aikana lain voimaan tullessa kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettava toiminta olisi yhtiöitettävä.

Suomen Yrittäjät (myöhemmin SY) on ollut edustettuna Kunnat ja kilpailuneutraliteetti ‑työryhmässä ja siten myös mukana valmistelemassa nyt lausunnolla olevaa esitystä. SY on jättänyt työryhmän esityksestä yhdessä Elinkeinoelämän Keskusliiton kanssa eriävän mielipiteen 28.5.2010. Eriävä mielipide koskee mm. ehdotettuja säännöksiä siitä, milloin kunnan ei katsota toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla, yhtiöittämisvelvollisuuteen ehdotetuista poikkeuksista, siirtymäajan pituudesta sekä varainsiirtoverosta vapauttamisen edellytyksistä. Tässä lausunnossa esiintuodut näkemykset vastaavat pitkälti jo eriävän mielipiteen yhteydessä esiintuotuja näkemyksiä.

Pääsääntö kunnan toiminnan yhtiöittämisvelvollisuudesta

SY katsoo, että työryhmän esitys on pääsäännön osalta suurimmilta osin hyvä. Ongelmallisena voidaan kuitenkin pitää työryhmän ehdotuksen osaa yhtiöittämisvelvoitteen täytäntöönpanosta. Työryhmä esittää, että kunnan olisi yhtiöittämisvelvoitteen täyttyessä annettava tehtävä yhtiön, muun yhteisön tai säätiön hoidettavaksi. SY:n näkemyksen mukaan yhtiöittämisvelvollisuuden tulee tarkoittaa nimenomaisesti toiminnan siirtämistä tavanomaisessa yritysmuodossa harjoitettavaksi, ei toiminnan siirtämistä esimerkiksi yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi. Viimeksi mainittuihin organisaatiomuotoihin liittyy osin samoja kilpailuneutraliteettiongelmia kuin kunnallisiin liikelaitoksiin.

Kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettava toiminta on elinkeinotoimintaa. Yhdistystä taikka säätiötä ei ole niitä koskevan erityislainsäädännön mukaan tarkoitettu elinkeinotoiminnan harjoittamiseen. Muussa kuin yhtiömuodossa kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettava toiminta on selkeästi kiellettyä jo työryhmän mietinnössä viitatun EU:n komission Suomen valtiolle Palmia-kantelun johdosta antaman alustavan näkemyksen valossa. Komissio pyytää kannanotossaan Suomen valtiota huolehtimaan siitä, että kilpailluilla markkinoilla toimivat kunnalliset liikelaitokset muutetaan tavanomaisiksi yrityksiksi.

Olosuhteet, joissa kunnan ei katsota toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla (2a §)

Työryhmän esittämä muotoilu kuntalain 2a §:n 2 momentin osalta kertoo missä tilanteissa kunnan ei ainakaan katsottaisi toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla. SY katsoo, että esitetty luettelo poikkeuksista kilpailutilanteessa markkinoilla toimimiseen tulisi olla tyhjentävä. Ilman tyhjentävää luonnetta laki jättää lain soveltajalle liikaa vapauksia tulkita kilpailutilannetta markkinoilla turhan laveasti ja tekee siten lainkohdan turhaksi suhteessa ehdotetun sääntelyn alkuperäisiin tavoitteisiin.

SY on tuonut esiin jo eriävän mielipiteensä yhteydessä, että termi ”ainakaan” tulisi korvata termillä ”pelkästään”. Kaikkein selkeintä olisi kuitenkin jättää vain sana ”ainakaan” esityksestä pois.

Poikkeamat pääsäännönmukaisesta yhtiöittämisvelvollisuudesta (2b §)

Yleisesti ottaen on syytä pelätä, että työryhmän esittämät useat poikkeamat yhtiöittämisvelvoitteeseen ovat omiaan vesittämään työryhmän työn alkuperäisen tavoitteen ja että useat relevantit ongelmat markkinoiden toimivuudessa jäävät siten hoitamatta.

Ehdotetun kuntalain 2b §:n 1 momentin ensimmäisen kohdan mukaan kunnan ei tarvitsisi yhtiöittää kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettavaa toimintaa, mikäli toiminnan katsottaisiin olevan vähäistä. Vähäisyyden arviointi saattaa jäädä liian tulkinnanvaraiseksi ilman tarkempaa määrittelyä. SY esittää kohtaa on muutettavaksi siten, että kriteerinä ei ole toiminnan vähäisyys, vaan ”erittäin vähäinen vaikutus olennaisiin markkinoihin”.

Säännöksen toisen kohdan mukaan yhtiöittämisvelvoitetta ei olisi, mikäli kunta voisi lain perusteella tuottaa palveluja toiselle taholle, tai osallistua tällaista toimintaa koskevaan tarjouskilpailuun. SY:n näkemyksen mukaan kohta tulisi poistaa. Mikäli kunta haluaa hyödyntää lain suoman mahdollisuuden tuottaa palveluja toiselle taholle, tai osallistua tällaista toimintaa koskevaan tarjouskilpailuun, se voi tehdä sen, kunhan se toimii kilpailuneutraalissa organisaatiomuodossa.

Säännöksen kolmannen kohdan mukaan yhtiöittämisvelvoitetta ei olisi tilanteessa, jossa kunta tuottaa tukipalveluja kuntalain 16 a §:ssä tarkoitetulle kuntakonserniin kuuluvalle tytäryhteisölle. Kohta on hyväksyttävä vain sillä edellytyksellä, että myöskään kyseinen tytäryhteisö ei toimi kilpailutilanteessa markkinoilla. Yksityisten yritysten kanssa kilpaileva kunnan omistama yhtiö saisi itselleen kohtuutonta kilpailuetua, mikäli se voisi saada tukipalveluja kunnan liikelaitokselta, joka nauttii konkurssisuojaa, poikkeavaa verokohtelua ja muita etuuksia yksityisiin nähden. Kyseessä olisi tällöin pääsäännöksi ehdotetun yhtiöittämisvelvoitteen suoranainen kiertäminen.

Säännöksen kolmannen kohdan ongelma voidaan ratkaista täydentämällä kohtaa seuraavasti:

”kunta tuottaa tukipalveluja kuntalain 16 a §:ssä tarkoitetulle kuntakonserniin kuuluvalle tytäryhteisölle, joka ei 2a §:n mukaan toimi kilpailutilanteessa markkinoilla.”

Säännöksen neljännen kohdan mukaan yhtiöittämisvelvoitetta ei olisi tilanteessa, jossa kunta tuottaa palveluja julkisista hankinnoista annetun lain 10 §:ssä tai vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain 19 §:ssä tarkoitetulle sidosyksikölle tai sidosyritykselle. Hankintalain sidosyksikkösuhteen täyttyminen tai täyttymättä jääminen eivät ole millään tavalla relevantteja arvioitaessa sitä, millainen kunnan myyntitoiminta voidaan sallia ja millainen ei. Ongelma voidaan ratkaista täydentämällä kohtaa seuraavasti:

”kunta tuottaa palveluja julkisista hankinnoista annetun lain 10 §:ssä tai vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain 19 §:ssä tarkoitetulle sidosyksikölle tai sidosyritykselle, joka ei 2a §:n mukaan toimi kilpailutilanteessa markkinoilla.”

Säännöksen viidennen kohdan mukaan yhtiöittämisvelvoitetta ei olisi tilanteessa, jossa kunta vuokraa toimitiloja pääasiassa käytettäväksi kunnan omassa toiminnassa ja kuntakonserniin kuuluville tytäryhteisöille tai käytettäväksi sellaisessa palvelutuotannossa, jonka tuotannon kunta on kilpailuttanut. Ongelmat ovat tässä hyvin lähellä kolmannessa kohdassa linjattujen ongelmien kanssa. SY:n näkemyksen mukaan kunnan konserninsisäisten palvelujen tuottaminen voidaan sallia, kunhan kunnan liikelaitosten nauttimat kilpailua vääristävät edut eivät tätä kautta ohjaudu sellaiselle kunnan yksikölle, joka toimii kilpailutilanteessa markkinoilla yksityisten yritysten kanssa.

Kilpailuneutraliteettiongelma voidaan ratkaista täsmentämällä kohtaa seuraavasti:

”kunta vuokraa toimitiloja pääasiassa käytettäväksi kunnan omassa toiminnassa ja kuntakonserniin kuuluville tytäryhteisöille, jotka eivät 2a §:n mukaan toimi kilpailutilanteessa markkinoilla, tai käytettäväksi sellaisessa palvelutuotannossa, jonka tuotannon kunta on kilpailuttanut.”

Kunnan osallistuminen oman kunnan järjestämään tarjouskilpailuun

Työryhmä esittää, että kunta ei toimisi kilpailutilanteessa markkinoilla, jos se osallistuu oman kunnan järjestämään tarjouskilpailuun. SY pitää ehdotusta perusteettomana, epäjohdonmukaisena ja markkinoiden kehittymisen kannalta kestämättömänä. Ehdotus on myös komission alustavan näkemyksen ja kehotusten vastainen. Jo hankintalainsäädäntö lähtee siitä, että ratkaisu omana työnä tekemisen ja hankinnan kilpailuttamisen välillä on tehtävä ennen tarjouskilpailuun ryhtymistä. Mikäli tarjouskilpailu järjestetään, on kunta tehnyt päätöksen hankinnan avaamisesta kilpailulle. Tarjouskilpailuun osallistuminen voidaan siten tulkita kunnan suunnitelmalliseksi ja systemaattiseksi toiminnaksi markkinoilla. SY vaatii kyseistä kohtaa poistettavaksi.

Valvonta

Työryhmä ehdottaa kuntalain 8 §:ssä, että kuntien toiminnan valvonta annetaan aluehallintovirastoille.

SY esittää valvontatehtävän antamista kilpailuvirastolle. Kilpailuvirastolla on parhaat edellytykset mm. arvioida yksittäistapauksien vaikutuksia markkinoiden toimintaan. Aluehallintovirastoissa valvonta lisäksi hajautuisi kuuteen eri yksikköön, joka puolestaan lisäisi toisistaan poikkeavien ja epäyhtenäisten ratkaisukäytäntöjen syntymistä. Lisäresursseja ja lisäkoulutusta tarvitaan siitä riippumatta, mikä taho valvojaksi valitaan, joten resurssien vajavaisuus ei voi olla aluehallintovirastojen valintaa valvojaksi puoltava seikka.

Siirtymäaika

Työryhmä esittää siirtymäsäännöksissä kolmen vuoden siirtymäaika, jonka aikana niiden on joko yhtiöitettävä toiminta tai luovuttava siitä. SY katsoo, että kolmen vuoden siirtymäaika on täysin kohtuuton niille yksityisille yrityksille, jotka ovat jo pitkään joutuneet, ja joutuvat koko siirtymäajan sietämään laittomien valtiontukien turvin niiden kanssa kilpailevien kunnallisten liikelaitosten toimintaa. Kunnalliset liikelaitokset voivat jopa tarkoitushakuisesti kasvattaa ja vahvistaa itseään komission yhteisölainsäädännön vastaisiksi katsomien etuuksien turvin.

Työryhmän kuultavana olleista tahoista suuri osa katsoi, että mahdolliset liikelaitosten yhtiöittämiset voidaan viedä läpi varsin ripeästi. Toisaalta SY ymmärtää kunnallisen päätöksentekoprosessin vaatiman ajan ja ehdottaa, että siirtymäkauden pituudeksi määriteltäisiin yksi vuosi.

Suomen Yrittäjät ry

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Janne Pesonen
elinkeinoasioiden päällikkö