Lausunto yritysvastuulakia koskevasta oikeudellisesta selvityksestä

Työ- ja elinkeinoministeriö

Työ- ja elinkeinoministeriö tilasi avoimen kilpailutuksen kautta Ernst & Young Oy:ltä oikeudellisen selvityksen yritysvastuulaista. Oikeudellisen selvityksen kohteena on lainsäädännössä yrityksille asetettava velvoite asianmukaiseen huolellisuuteen ihmisoikeuksien sekä ympäristön osalta.

Ernst & Young Oy:n tekemä selvitys tarkastelee, millainen voisi olla yrityksille asetettava kansainvälisiin vastuullisen liiketoiminnan standardeihin pohjautuva ihmisoikeudet ja ympäristön kattava asianmukaisen huolellisuuden velvoite. Selvitys tarkastelee myös, millaisia asianmukaisen huolellisuuden velvoitteita on olemassa kansallisesti ja muissa valtioissa sekä millaisia velvoitteita on vireillä muissa valtioissa ja EU-tasolla.

Selvitys sisältyy pääministeri Marinin hallitusohjelmaan ja toimintasuunnitelmaan.

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt Suomen Yrittäjien lausuntoa oikeudellisen selvityksen sisällöstä.

1. Mitkä ovat kannaltanne selvityksen keskeisimmät näkökulmat?

Selvityksen keskeisimmän johtopäätöksen mukaan yritystoiminnan ihmisoikeuksiin ja ympäristöön liittyvät riskit korostuvat monikansallisessa toiminnassa. Tällaiseen pääosin globaaliin ongelmaan tarvitaan myös kokonaisvaltainen globaali ratkaisu. Selvityksen mukaan EU-tasolla toteutettava lainsäädäntö yhdenmukaistaisi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja toimintaperiaatteita EU-alueella toimivien yritysten parissa. Selvitys toteaa, että kansallisten yritysvastuulakien uhkana on, että yrityksiin kohdistuvat, sisällöltään ja soveltamisalaltaan vaihtelevat vaatimukset, johtavat pistemäisiin ratkaisuihin, jotka saattavat haitata kokonaisvaltaisten ympäristöä ja ihmisoikeuksia koskevien prosessien käyttöönottoa.

Ihmisoikeuksia ja ympäristöä koskevan asianmukaisen huolellisuuden edistämisessä tavoitteena tulisi olla vaikuttavuus. Vaikuttavuus onnistuu parhaiten edistämällä yritysvastuun toteutumista ylikansallisella tasolla. Kansallinen lainsäädäntö ei ole tehokkain ratkaisu, ympäristöä ja ihmisoikeuksia koskevan, asianmukaisen huolellisuuden edistämiseen.

Ainoastaan sen vuoksi, että kansallinen yritysvastuulaki voidaan selvityksen mukaan säätää, ei tarkoita sitä, että toteuttaminen kansallisella tasolla olisi vaikuttavuuden näkökulmasta toimivin tai tarkoituksenmukaisin ratkaisu. Lisäksi kansallista sääntelytarvetta vastaan puhuu selvityksessä esiintuotu seikka, ettei kolmansien maiden ihmisoikeusloukkauskanteita käsittelevässä selvityksessä ole mukana yhtään suomalaisia yrityksiä vastaan nostettua oikeusjuttua.

Selvityksessä esitetyt kokemukset jo toteutuneista kansallisista yritysvastuulainsäädännöistä osoittavat, että kansallisen yritysvastuulain säätäminen on haastavaa. Tehokasta ja kokonaisvaltaista yritysvastuulainsäädäntöä ei ole pystytty toteuttamaan kansallisella tasolla. Selvityksessä todetaan, että toteutuneissa lakihankkeissa on päädytty rajaamaan huolellisuusvelvoitteen soveltamisalaa joko kaventamalla velvoitteen sisältöä tai supistamalla sen soveltamisalaan kuuluvien yritysten määrää.

Yrityksiltä edellytettävistä toimista ja niille asettavista uusista velvollisuuksista aiheutuu aina kustannuksia yrityksille. Velvollisuuksia ja kustannuksia synnyttävää lainsäädäntöä onkin kriittisellä tavalla vertailtava niistä koituvien hyötyjen kokoluokkaan. Ilman riittäviä vaikutuksia säätäminen ei ole perusteltua. On tärkeää huomioida selvityksessä esiintuotu näkökohta siitä, että on tarkoin harkittava, mitä toimenpiteitä yrityksiltä on järkevää edellyttää, kun vertaillaan, koituisiko yrityksille säädetyistä toimenpidevelvollisuuksista vastaavaa hyötyä ihmisoikeuksille tai ympäristölle.

Näiden edellä mainittujen ja selvityksessä esiintuotujen seikkojen valossa kansallisen yritysvastuulainsäädännön säätämisestä tulee pidättäytyä. Mikäli yritysvastuun osalta halutaan luoda velvoittavaa sääntelyä, tulee se toteuttaa EU-tasolla. Kansallinen lainsäädäntö heikentää suomalaisten yritysten kilpailukykyä ja lisää yritysten hallinnollista taakkaa. Vain suomalaisia yrityksiä koskeva sääntely heikentää suomalaisten yritysten kilpailuasemaa globaaleilla markkinoilla ja myös eurooppalaisiin verrokkeihin verrattuna. Erilaisten kansallisten yritysvastuulakien säätäminen on itse ongelman ratkaisun kannalta toimimaton ratkaisu. Ei ole myöskään kannattavaa tai järkevää ryhtyä kansallisesti päällekkäiseen työhön EU:n kanssa. Kansallisen lain säätäminen vain mallin luomiseksi tulevalle EU-tason sääntelylle ei ole asianmukainen peruste kansallisen lain säätämiselle.

2. Oliko jotain, mitä olisitte toivoneet käsiteltäväksi enemmän?

Selvityksen suurimpana puutteena on, ettei selvityksen perustaksi taustoiteta, mitkä ovat ne varsinaiset ongelmat, joihin etsitään ratkaisua ja joihin juuri kansallinen laki olisi paras ratkaisu. Koska nimenomaista ongelmaa ei ole nostettu esiin selvityksen pohjaksi, jäävät myös esitetyt erilaiset lainsäädännölliset toimenpidevaihtoehdot vaille konkretiaa.

Selvitys jättää monia kysymyksiä avoimeksi antamalla niistä vain yleisluontoisen kuvauksen. Selvityksestä ei ilmene, miten laissa konkreettisesti määriteltäisiin sen kohteena olevat oikeushyvät. Avoimeksi jää myös, minkälaiseksi yrityksille asetettava velvoite muodostuisi ja minkälaisia yrityksiä velvoite tulisi koskemaan. Yrityksiä koskevien eroavaisuuksien, erityisesti pk-yritysten aseman huomioiminen olisi vaatinut lisäpanostusta. Selvityksessä ei myöskään avata, millaisia konkreettisia vaikutuksia uusista velvoitteista yritysten toiminnalle syntyisi ja minkälaisia vaikutuksia syntyisi yritysten kilpailukykyyn sekä liiketoiminta- ja sijoittautumispäätöksiin.

Selvityksessä on hyvin kapeasti hyödynnetty esimerkiksi yritysvastuusäädösten jälkiarviointeja ja tietoa siitä, kuinka säädösten soveltaminen eri maissa on sujunut. Erityisen tärkeää olisi saada todennettavaa tietoa siitä, kuinka yritykset ovat pystyneet toteuttamaan lainsäädännön vaatimukset sekä millaisia vaikutuksia lainsäädännöllä on ollut tavoitteisiinsa nähden. Kansallisen lainsäädännön vaikuttavuutta yritysten kansainvälisiin hankintaketjuihin on arvioitu selvitysluonnoksessa puutteellisesti. Kansallisen yritysvastuulainsäädännön tarvetta pohtiessa keskiössä tulisikin olla se, kuinka tehokkaita yritysvastuulait ovat olleet niiden ongelmien ratkaisemisessa, joita varten ne ovat säädetty.

Selvitys on myös puutteellinen muiden, kuin lainsäädännöllisten ohjauskeinojen selvittämisen suhteen. Selvityksessä olisi tullut kartoittaa ja arvioida laajemmin millaisia yrityksiä vastuullisuuteen kannustavia vaihtoehtoisia ohjauskeinoja asianmukaisen huolellisuuden edistämiseen ja vahvistamiseen voitaisiin rakentaa.

Selvityksessä on oikealla tavalla tunnistettu, että kansallinen lainsäädäntö johtaisi suomalaisille tai Suomessa toimiville yrityksille asetettavaan korkeampaan vaatimustasoon. Selvityksessä on kuitenkin otettu hyvin yksipuolinen näkökulma kansallisen lainsäädännön vaikutuksesta yritysten kilpailuolosuhteisiin, sillä selvityksen mukaan yrityksille asetettu huolellisuusvelvoite voi muodostua joko kilpailueduksi tai -haitaksi. Ilman tarkempia vaikutustenarvioita on kuitenkin kyseenalaista, toisiko velvoittava lainsäädäntö vastaavanlaista vapaaehtoisiin edistämistoimista seuraavaa kilpailuetua ja voisiko se poistaa niiden yritysten kilpailuetua, jotka ovat vapaaehtoisesti sitoutuneet noudattamaan yritysvastuuta koskevia käytäntöjä.

EU:ssa valmistellaan tällä hetkellä varsin pikaisella aikataululla yritysvastuulainsäädäntöä. Selvitys kuitenkin jättää tarkemmin selvittämättä niitä vaikutuksia, joihin päällekkäisen työn edistäminen kansallisella tasolla voisi johtaa, eikä selvitä, mitä mahdollisen kansallisen lainsäädännön osalta tapahtuisi, kun EU-lainsäädäntö astuu voimaan.

3. Mitkä ovat kannaltanne keskeisimmät näkökulmat, jotka olisi huomioitava jatkovalmistelussa? Kertokaa näkemyksenne alla olevien selvityksen alaotsakkeiden mukaisesti.

3.1. Asianmukaisen huolellisuuden prosessi

Alla olevien keskeisten näkökulmien kommentoinnista huolimatta Suomen Yrittäjät ei aikaisemmin todetusti pidä yritysvastuulainsäädännön säätämistä kansallisella tasolla kannatettavana. Tämä lähtökohta huomioon ottaen, katsomme kuitenkin perustelluksi ottaa kantaa niihin tärkeihin seikkoihin ja ongelmakohtiin, joita eri kysymysten osalta nousee esiin.

Kaikille yrityksille ja toimialoille soveltuvan asianmukaisen huolellisuuden prosessin määritteleminen on haasteellista. Huolellisuuden toteuttamistapa ja ne toimet, joihin yritysten tulisi ryhtyä ihmisoikeusriskien ehkäisemiseksi ja lieventämiseksi omassa toiminnassaan, voisivat esitetyllä tavalla vaihdella yrityskohtaisesti. Tämä on ongelmallista lainsäädännön kohteena olevan yrityksen kannalta. Velvollisuuksia ja sanktioita asettavan lainsäädännön selkeys- ja ymmärrettävyysvaatimukset ovat erityisen korostuneita. Tulee myös huomioida, että mahdollisen lainsäädännön kohteena olevien yritysten osaamistaso voi, soveltamisalasta riippuen, vaihdella huomattavasti. Yrityksen oikeusvarmuuden kannalta on ongelmallista, että yrityksen on vaikeaa arvioida, mitä siltä edellytetään asianmukaisen huolellisuuden toteuttamiseksi. Mikäli lainsäädäntö ei ole selkeää ja siten helposti sovellettavaa, johtaa tämä myös lainsäädännön vaikuttavuuden heikentymiseen.

3.2. Toiminnan huolellisuuden arviointi

On tärkeää, että jälkikäteisessä toiminnan huolellisuuden arvioinnissa yrityksen on mahdollista vedota huolelliseen toimintaansa. Objektiivinen, tilannesidonnaisuuteen pohjautuva, lähestymistapa antaa liikkumatilaa yrityksen suunnata toimensa tarkoituksenmukaisesti ja vähentää ylisääntelyn riskiä. Toisaalta tämä lähestymistapa jättäisi epäselväksi, miten yrityksen tulisi toimia täyttääkseen toiminnan huolellisuutta koskevan velvollisuuden, mikä on haitallista yrityksen oikeusvarmuuden kannalta.

3.3. Määritelmät

Yritysten oikeusvarmuuden ja sääntelyn selkeyden vuoksi on tärkeää, että lainsäädännöllä suojattavat oikeushyvät olisivat määritelty riittävän konkreettisella ja ymmärrettävällä tavalla. Ilman tarkkoja määritelmiä yritysten ei olisi mahdollista selvittää, mitä yritysten ihmisoikeuksia ja ympäristöä koskeva huolellisuusvelvoite tosiasiassa sisältäisi. Selvitys jättää epäselväksi sen, miten määriteltäisiin suojattavat oikeushyvät riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti.

Pidämme sellaisia keinoja kannatettavina, jotka lisäävät sääntelyn soveltamisen ennakoitavuutta. Tämän vuoksi pidämme esitettyjä lisämääreitä, kuten vakava, merkittävä ja olennainen lähtökohtaisesti kannatettavia. Lisämääreet olisivat merkityksellisiä jälkikäteisessä toiminnan huolellisuuden arvioinnissa. Arvioinnissa tulisi selvittää, olisiko yritys kohtuullisesti voinut ennakoida määritelmien mukaisten vahinkojen syntymisen mahdollisuuden.

3.4. Soveltamisala

Soveltamisalaa voitaisiin rajata kohdistamalla asianmukaisen huolellisuuden velvoite ainoastaan tietyn kokoisiin yrityksiin. Selvityksessä on todettu, että velvoitteiden rajaamista vain tietyn kokorajan ylittäviin yrityksiin, on pidetty erityisesti pienempien yritysten hallinnollisen taakan keventämisen kannalta tärkeänä. Yrityskoon mukaan tapahtuva rajaus ei ole kuitenkaan täysin ongelmatonta, eikä soveltamisalan rajaus tarkoita sitä, etteivätkö lainsäädännön vaikutukset ulottuisi sen soveltamisalan ulkopuolelle jääviin yrityksiin. Mikäli esimerkiksi vain suurten yritysten velvollisuuksia lisätään, velvoitteet tulevat käytännössä myös pienten yritysten noudatettaviksi alihankintasuhteiden vuoksi.

Soveltamisalaa voitaisiin myös rajata kohdistamalla sen soveltaminen riskipitoisella toimialalla toimiviin yrityksiin. Selvityksessä ei erikseen käydä läpi, mitkä olisivat tällaiset riskipitoiset toimialat, joten soveltamisalan rajausta, edellä mainitulla perusteella, on vaikea arvioida.

Vastuun laajentaminen yrityksen toimitusketjuihin eli yrityksestä erillisiin itsenäisiin oikeushenkilöihin on hyvin haastavaa. Katsomme, ettei läpi toimitusketjun ulottuva soveltamisala ole realistinen siihen liittyvien vaikeuksien vuoksi. Näin laaja soveltamisala vaatisi merkittäviä valvontaan tarvittavia resursseja, joita pk-yrityksillä ei ole. Lisäksi heikon neuvotteluaseman vuoksi pk-yritysten mahdollisuudet käyttää vaikutusvaltaansa alihankintaketjuissa ovat hyvin rajatut. Soveltamisalarajausta koskevan kysymyksen suhteen tulee huomioida, että alihankintaketjut voivat olla hyvinkin pitkiä. Tämän vuoksi yrityksellä voi olla heikot mahdollisuudet luotettavan valvonnan toteuttamiseen sekä rajalliset mahdollisuudet saada tietoja pitkällä alihankintaketjuissa tapahtuvista loukkauksista.

Lainsäädännöllä olisi tarkoitus puuttua Suomen rajojen ulkopuolella tapahtuviin toimiin. Kansainväliseen liiketoimintaan puuttuminen kansallisen lainsäädännön keinoin on vaikeaa. Selvityksessä ei anneta arvioita kansallisen lainsäädännön vaikutuksista ja vaikuttavuudesta yrityksen kansainvälisiin hankintaketjuihin.

3.5. Valvonta- ja sanktiot

Katsomme, ettei raportointivelvollisuuden avulla toteutettava valvonta olisi välttämättä kaikkein tarkoituksenmukaisin toteuttamistapa valvonnalle. Raportointivelvollisuudella helpotettaisiin lähtökohtaisesti vain viranomaisen toteuttamaa valvontaa. Raportointivelvollisuus lisää velvollisuuden piiriin kuuluvien yrityksen kustannuksia, tuomatta kuitenkaan vastaavassa suhteessa hyötyjä huolellisuuden edistämiseen. Lisäksi raportoinnin mahdollisena haittana on, että velvollisuuden piiriin saattaisi kuulua yrityksiä, joiden toimintaan ei liity sellaista riskejä, jonka vuoksi raportoinnin toteuttaminen olisi ylipäätään perusteltua. Valvonnan toteuttaminen raportointivelvollisuuden kautta lisäisi todennäköisesti huomattavasti viranomaisresurssien tarvetta.

Vahingonkorvausvastuun tekisi kohtuuttoman laajaksi se, että vahingonkorvausvastuuta ulotettaisiin pitkällä toimitusketjussa tapahtuneisiin vahinkoihin. Vahinkojen ennakoiminen olisi myös hankalaa. Esitetyn mukainen vahingonkorvausvastuu ei olisi yhteensopiva Suomen yleisiin vahingonkorvausoikeudellisiin periaatteisiin nähden. Ylipäätään yritysvastuulainsäädännön suhde muuhun sääntelyyn ja oikeudenalojen yleisiin periaatteisiin edellyttää huolellista arviointia.

Näiden seikkojen vuoksi lähtökohtana tulisi olla, että vahingonkorvausvastuu rajautuisi vain määräysvallassa oleviin yhtiöihin. Emme kannata ankaraa vastuuta siitä seuraavasta, selvityksessäkin esitetystä, ristiriitaisuudesta, jonka mukaan ankaran vastuun säätäminen poikkeaisi lähtökohdasta, jossa huolellisesti toimimalla yritys voisi välttää vahingonkorvausvastuun realisoitumisen.

Ylipäätään mahdollisten sanktioiden tulisi olla oikeasuhtaisia, eikä ne saisi olla ylimitoitettuja lainsäädännön tavoitteiden saavuttamiseksi. Vahingonkorvauksen ja sanktioinnin osalta haluamme korostaa selvityksessä esiintuotua lähestymistapaa, jonka mukaan niiden lisäämistä mahdolliseen lakiin voitaisiin harkita myöhäisemmässä vaiheessa, jotta yrityksille olisi riittävästi aikaa sopeutua uusiin vaatimuksiin.

3.6. Sääntelytavat

Katsomme, että yritysvastuun kansallisesta sääntelystä tulisi pidättäytyä. Kansallinen lainsäädäntö heikentää suomalaista kilpailukykyä ja lisää yritysten hallinnollista taakkaa. Koronaviruspandemian aiheuttamien merkittävien vaikutusten vuoksi yrityksille lisäkustannuksia aiheuttavaa kansallista lainsäädäntöä ei tulisi säätää ja yrityksille tulee antaa mahdollisuus toipua koronakriisistä. Mikäli yritysvastuun osalta halutaan luoda velvoittavaa sääntelyä, tulee se toteuttaa EU-tasolla. Kansallisella tasolla tulee keskittyä muihin, kuin velvoittavan sääntelyn ohjauskeinoihin. Kansallisella tasolla oikea työkalu on vapaaehtoisuuteen perustuvien järjestelmien käyttöönoton edistäminen sekä ohjeistuksen ja yritysten osaamisen tukemisen edistäminen.

4. Mitä olisi huomioitava mahdollisen lainsäädännön vaikutusarvioinnissa?

Vaikutustenarvioinnin yleisenä puutteena on, että yritysvaikutuksia pohditaan vasta valmisteluprosessin loppuvaiheessa. Yrityksille aiheutuvien vaikutusten selvittäminen tulisikin tapahtua mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jo ennen säätämistä koskevaa päätöksentekoa. Lainsäädännön yritysvaikutuksia arvioitaessa on tärkeää huomioida yrityskentän rakennetta koskevat seikat. Lähtökohtana tulee olla realistinen käsitys erikokoisten yritysten vaikutusmahdollisuuksista ja yritysten tosiasiallisista mahdollisuuksista suoriutua lainsäädännön velvoitteista. Tässä suhteessa on huomioitava pien- ja mikroyritysten suuri osuus suomalaisessa yrityskentässä, joille asianmukaista huolellisuutta koskevat prosessit ovat vielä verrattain uusi asia.

Yritysvaikutustenarvioinnissa olisi pyrittävä mahdollisimman konkreettisiin kustannusarviointeihin, joissa edelleen on muistettava, että valtaosa yrityksistä on pieniä. Kustannusten osalta tulee huomioida, että kaikille yrityksille säädettävä yhtäläisen velvoitteen suhteellinen kustannus on pk-yrityksille suurempi kuin suurille yrityksille. Laskennallisia kuluja olisi siten myös vertailtava erityisesti pienten yritysten vuotuiseen liikevaihtoon ja tarkasteltava kustannuksien merkittävyyttä.

Vaikutustenarviossa tulisi myös arvioida, miten lainsäädäntö vaikuttaa eri osapuolten kannustimiin ja käyttäytymiseen. Vaikutustenarvioissa olisi huomioitava vaikutukset pk-yrityksiin ja niiden kasvumahdollisuuksiin sekä kasvuhalukkuuteen, erityisesti tilanteessa, jossa velvoitteet kohdistuisivat vain tietyn kokoisiin yrityksiin. Vaikutustenarviossa olisi huomioitava vaikutukset suomalaisten yritysten kilpailukykyyn sekä vaikutukset erilaisia velvoitteita noudattavien yritysten väliseen kilpailuun.

Vaikutuksenarviossa tulisi hyödyntää muista maista saatuja kokemuksia yritysvastuuta koskevasta sääntelystä. Yrityksille aiheutuvia vaikutuksia olisi myös vertailtava lopullisessa kustannus-hyöty -analyysissa, jossa olisi tarkemmin arvioitava minkälaisia vaikutuksia lainsäädännöllä tulisi olemaan sillä tavoiteltuihin päämääriin nähden.

On myös tärkeää läpikäydä riittävän kattavasti ne eri vaihtoehdot, joita valmisteluvaiheessa ja ennen siihen ryhtymistä on tunnistettu ja syyt miksi ne on hylätty. Erityisesti tässä yhteydessä tulisi selvittää, miksi kansallisen lainsäädäntö on nähty parempana vaihtoehtona EU-tason sääntelyyn verrattuna.

Suomen Yrittäjät

Janne Makkula Karoliina Katila
työmarkkinajohtaja asiantuntija