Suomen Yrittäjien lausunto julkisten hankintojen oikeussuojakeinojen muuttamista koskevasta välimietinnöstä

Oikeusministeriölle

Oikeusministeriö on pyytänyt Suomen Yrittäjiltä lausuntoa julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmän muuttamista koskevasta välimietinnössä. Suomen Yrittäjät on pyytänyt välimietinnöstä kommentteja jäsenjärjestöiltään ja esittää lausuntonaan asiassa kohteliaimmin seuraavaa.

Yleistä

Työryhmä on pyytänyt lausunnonantajia kiinnittämään erityistä huomiota välimietinnön ehdotuksiin, joihin liittyy eriävä mielipide. Tämä toivomus on pyritty ottamaan lausunnossa huomioon. Viittaamme myös työryhmässä Suomen Yrittäjiä ja Elinkeinoelämän Keskusliittoa edustavien jäsenten eriävään mielipiteeseen perusteluineen.

Toteamme, että uudet seuraamukset eli tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu sekä sopimuskauden lyhentäminen ovat kannatettavia uudistuksia EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin. Pidämme erityisen tärkeänä, että huomattaviin hankintalain vastaisiin suorahankintoihin voidaan puuttua tehokkaasti.

Olemme jo työryhmän periaatemietintöä valmisteltaessa hyväksyneet sen peruslähtökohdan, että oikeussuojadirektiivin edellyttämää sääntelyä ei uloteta kansallisiin hankintoihin. Tämä lähtökohta on perusteltu sen vuoksi, että uusissa oikeussuojakeinoissa on eräitä oikeusjärjestyksellemme vieraita elementtejä, jotka voivat pikemmin jäykistää hankintamenettelyitä kuin parantaa käytännön oikeussuojaa.

Katsomme kuitenkin, että tämän uudistuksen toteutumista on arvioitava myös silmällä pitäen kansallisten hankintojen oikeussuojajärjestelmää suhteessa EU-hankintoihin. Jos seuranta osoittaa, että EU-sääntelyyn perustuvat uudet seuraamukset ovat toimivia, tulee harkita niiden ulottamista laajasti myös kansallisiin hankintoihin.

Hankintaoikaisu

Katsomme, että hankintaoikaisun toteuttaminen ja ulottaminen pienhankintoihin välimietinnössä esitetyllä tavalla on välttämätön uudistus erityisesti pienhankintojen oikeussuojan parantamiseksi. Pienhankintojen oikeussuojatarpeet korostuvat, kun toteutetaan eduskunnan edellyttämät korotukset kansallisiin kynnysarvoihin.

Hankintaoikaisu vaikuttaa tarkoituksenmukaisemmalta muutoksenhakukeinolta kuin nykyiset oikaisuvaatimusmenettelyt. On kuitenkin tarpeen seurata tiiviisti, onko uusi menettelykään käytännössä toimiva, sillä kokemuksen mukaan hankintayksiköt muuttavat vain harvoin omia päätöksiään.

Katsomme joka tapauksessa, että pienhankinnoissa uusi menettely voi olla tehokas jo siksi, että muuta muutoksenhakumahdollisuutta ei ole. Erilaiset muutoksenhakuohjaukseen liittyvät kysymykset on jatkovalmistelussa ratkaistava siten, että pienhankinnoissakin noudatetaan selkeitä, yhtenäisiä menettelyitä. Ellei hankintaoikaisun mahdollisuudesta ole riittävää tietoa, menettelyä tuskin voidaan myöskään käyttää tehokkaasti.

Yksi erikseen vielä pohdittava kysymys on hankintaoikaisun suhde lainvoimaisiin päätöksiin. On voittaneiden tarjoajienkin kannalta kohtuutonta, jos markkinaoikeushakemuksen määräaika kuluu umpeen, kukaan ei hae muutosta ja päätös kuitenkin muutetaan hankintaoikaisun perusteella. Hankintaoikaisumenettely tulisikin käynnistää mieluiten normaalissa 14 päivän valitusajassa, ja asianosaisille tulisi ilmoittaa päätöksen käsittelemisestä uudelleen.

Hyvitysmaksun enimmäismäärä

Toistamme väliraporttiin sisältyvän eriävän mielipiteen mukaisesti, että hyvitysmaksun katto tulee ensisijaisesti poistaa. Jos poistamisen ei katsota vastoin käsitystämme olevan mahdollista, ehdotamme toissijaisesti hyvitysmaksukaton nostamista ehdotetusta 10 prosentista vähintään kaksinkertaiseksi eli 20 prosenttiin.

Yrityksien kannalta asiaa tarkasteltuna voidaan todeta, että hyvitysmaksut ovat jääneet nykyisessä oikeuskäytännössä liian alhaiselle tasolle. Hyvitysmaksut eivät ole tuoneet riittävää kompensaatiota vahinkoa kärsineille yrityksille. Käytännössä hyvitysmaksu on jäänyt ainoaksi seuraamukseksi, koska hankintayksiköt ovat tehneet hankintasopimuksen useimmissa tapauksissa valituksesta huolimatta.

Uudet reaalikeinotkin olisivat käytettävissä lakiehdotuksen mukaan vain EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. Sen vuoksi hyvitysmaksun tulee olla erityisesti kansallisissa hankinnoissa tuntuva seuraamus ja sen tulee kattaa kaikki hakijalle aiheutuva vahinko. Hyvitysmaksun riittävä taso on myös omiaan vähentämään painetta erillisiin vahingonkorvausvaatimuksiin. Menettely on syytä pitää sellaisena, että kaikki samaan asiaan liittyvät vaatimukset voidaan käsitellä yhdessä prosessissa.

Lisäksi toteamme eriävässä mielipiteessä esitetyn mukaisesti, että suorahankintaa koskevaa kuuden kuukauden valitusaikarajaa ei tule säätää lakiin. Yritysten mahdollisuudet saada tietoa suorahankinnoista ovat rajalliset, eikä lyhyehkön määräajan asettaminen suorahankinnoista valittamiselle ole perusteltua. Nykyisessä hankintalaissa ei ole tällaista säännöstä, vaan hakemuksen esimerkiksi hyvitysmaksun vaatimiseksi laittoman suorahankinnan johdosta on voinut tehdä ilman aikarajoituksia. Ehdotettu säännös tulee poistaa.

Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen käsittelylupaa koskeva ehdotus

Välimietinnön mukaan puitejärjestelyyn perustuvaan hankintaan ei saa jatkossa hakea valittamalla muutosta, jollei markkinaoikeus myönnä asiassa käsittelylupaa. Lupa myönnettäisiin vain, jos asian käsittely on lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa asioissa tärkeää tai siihen on painava hankintayksikön menettelyyn liittyvä syy.

Tarjoajilla tulee lähtökohtaisesti olla käytettävissään normaalit muutoksenhakukeinot myös puitejärjestelyihin perustuvissa hankinnoissa. Niissä ei usein ole kyse pelkästä teknisluonteisesta puitejärjestelyn täytäntöönpanosta, vaan ne saattavat sisältää lähes kaikki samat elementit – ja samat menettelyvirheet – kuin varsinainen puitejärjestelykilpailutuskin. Huomautamme, että puitejärjestelyn perusteella tehtävät hankinnat voivat olla euromääräisesti huomattavankin suuria, koskien esimerkiksi suuren hankintayksikön monen vuoden tarpeita. Siten ei voida ajatella, ettei tarjoajilla olisi näissä tilanteissa oikeusturvan tarvetta. Tarjoajien on voitava kyseenalaistaa esimerkiksi tarjouksen hylkäämispäätösten tai tarjousvertailun oikeellisuus.

Puitejärjestelyjen käytön helpottaminen ja edistäminen on kannatettavaa, mutta tarjoajien oikeussuojakeinoista tinkiminen ei ole siihen oikea tapa. Viittamme näiltäkin osin enemmälti eriävään mielipiteeseen, joka on liitetty mietintöön.

Valvonta

Pidämme valvontaa koskevien uudistustarpeiden ottamista huomioon erittäin tärkeänä ja kiireellisenä osana oikeussuojajärjestelmän kehittämistä. Esimerkiksi uuden seuraamusmaksun tehokkuus riippuu olennaisesti siitä, kuinka julkisten hankintojen viranomaisvalvonta järjestetään. Samoin on tarpeen tehostaa kansallisten hankintojen valvontaa ottaen huomioon, että konkreettiset oikeussuojan tehostamista koskevat uudistukset rajautuvat lähinnä EU-hankintoihin.

Taloudelliset ja muut vaikutukset

Työryhmä on pyytänyt arvioimaan esityksen taloudellisia ja muita vaikutuksia oman toiminnan osalta. Suomen Yrittäjät on arvioinut asiaa jäsenyritystensä toiminnan kannalta. Toteamme, että mitä tehokkaammin ja ennakoitavammin oikeussuojajärjestelmä toimii, sitä enemmän kiinnostusta yritykset osoittavat julkisia hankintoja kohtaan. Tämä lisää kilpailua ja johtaa markkinoiden toimintaan mahdollisimman tehokkaasti. Hankinnat voidaan toteuttaa laadukkaasti ja kustannustehokkaasti, kun materiaaliset säännökset ja oikeussuojamenettelyn sääntely ovat selkeitä ja vastaavat eri osapuolten tarpeita tasapainoisesti.

Tässä yhteydessä kiinnitämme huomiota niihin vaikutuksiin, joita pienhankintojen oikeussuojan järjestämisellä on. Pienhankintojen määrä tulee lisääntymään huomattavasti, kun kansallisia kynnysarvoja nostetaan eduskunnan edellyttämällä tavalla. Huomautamme, että yritysten kuva hankintamarkkinoiden toimivuudesta perustuu osaltaan pienhankintajärjestelmään, oikeussuojakysymykset mukaan lukien. Pienhankintojen määrä on merkittävästi suurempi kuin kansallisten ja EU-hankintojen yhteenlaskettu määrä, joten yritykset osallistuvat pienhankintoihin huomattavasti useammin kuin hankintalaissa säänneltyihin hankintoihin.

Yksi oikeussuojajärjestelmän toimivuuden kriittisimmistä kysymyksistä on asioiden käsittelyaika markkinaoikeudessa. Emme ole edellyttäneet erityisten käsittelyaikojen säätämistä hankinta-asioille. Katsomme ensisijaisesti, että tämän uudistuksen yhteydessä on huolehdittava hankinta-asioiden markkinaoikeusmenettelyn tuntuvasta nopeuttamisesta. Markkinaoikeudelle on varmistettava riittävät resurssit käsitellä valituksia kohtuullisessa aikataulussa. Nykyinen, jopa 2-3 vuoden käsittelyaika on kiistatta yritysten oikeusturvan kannalta ongelmallinen ja siten käsittelyajalla on tapauksesta riippuen merkittäviäkin taloudellisia vaikutuksia yrityksiin.

Eräitä muita huomioita

Pidämme hyvänä sitä, että välimietintöön on otettu ehdotus hankintapäätösten perustelujen täsmentämisestä 73 § 2 momentissa esitetyin tavoin. Tarjousvertailun tekemistä on myös tarkennettu pykäläkohtaisissa perusteluissa yksityiskohtaisemmin.

Pidämme kannatettavana, että lakitekstissä tuodaan esiin se, mitä perusteluja hankintapäätöksessä tulee olla. Tarjouksen sijoittuminen ja pisteytys eivät yleensä selviä hankintapäätöksistä ja tarjouspyynnöt ovat monesti epäselviä. Nykyisen hankintalain mukaan on ilmoitettava painoarvot, jos käytetään tarjouksen valintaperusteena kokonaistaloudellisedullisuutta. Olennaisinta on, että tarjoajat tietävät etukäteen, mitkä tekijät vaikuttavat tarjouksen valinnassa.

Välimietinnössä on tarkennettu säännöksiä siitä, miten laajasti hankintayksikkö voi järjestää muutoksenhaun kohteena olevan hankinnan muutoksenhaun aikana. Ehdotetussa 93 §:ssä hankintayksikön sallitaan järjestää hankinta väliaikaisesti tilaamalla se hankintamenettelyyn osallistuneelta tai aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Pidämme tärkeänä välimietinnössä esitettyä periaatetta siitä, että hankinta voidaan väliaikaisesti järjestää vain silloin, kun hankinnan todellinen luonne sitä edellyttää. Sinänsä on perusteltua pyrkiä sääntelemään tätä kysymystä, joka on ollut käytännön kannalta ongelmallinen.

SUOMEN YRITTÄJÄT

Antti Neimala
johtaja

Elina Rimppi
lainopillinen asiamies