Uudistettu kansainvälinen julkisten hankintojen instrumentti eli vastavuoroisuusasetus

Ulkoasianministeriö

Esityksen tavoitteet

Uudistettu vastavuoroisuusasetusehdotus sisältää EU:n jäsenmaiden julkisten hankintojen kilpailuttamiseen liittyviä säännöksiä, joita sovelletaan niiden EU:n ulkopuolisten maiden suhteen, joiden kanssa ei ole sopimusta vastavuoroisuudesta julkisissa hankinnoissa. Asetusehdotuksessa määritellään millä edellytyksellä kyseisistä kolmansista maista olevat yritykset voivat antaa tarjouksen EU:n jäsenvaltiossa tapahtuvassa kilpailutuksessa ja miten suhtaudutaan tarjoukseen, joka sisältää ko maasta olevia tavaroita tai palveluja. Tarve säätää asiasta perustuu siihen, että kolmansien maiden julkisia hankintoja koskevat säännökset antavat vaihtelevasti mahdollisuuksia EU:n yrityksille osallistua kyseisessä maassa tapahtuvaan julkisen hankinnan kilpailutukseen. Vastavuoroisuusasetuksella pyritään luomaan painostuskeino, jolla vastavuoroisuutta saataisiin lisättyä ja solmittua kattavasti kauppasopimuksia kolmansien maiden kanssa.

Komission vuonna 2012 käsittelemää asetusehdotusta on muokattu siitä saatujen kannanottojen ja lausuntojen pohjalta sekä komission vuoden 2015 työohjelman mukaisesti. Aiemman kuulemisen yhteydessä osa jäsenvaltioista piti ehdotettuja keinoja tarpeellisena, mutta usea jäsenvaltio esitti myös varaumia niiden toimivuudesta ja epäilyn mahdollisista vastatoimista.

Alkuperäiseen asetusehdotukseen tehty suurin muutos on se, että syrjivästä maasta olevilta tarjoajilta ei estetä osallistumista julkisten hankintojen kilpailutukseen. Uudessa asetusehdotuksessa syrjivästä maasta oleva tarjoaja voi tehdä tarjouksen, mutta tarjoukseen voidaan kohdistaa hinnanoikaisutoimenpide. Markkinoiden sulkeminen kokonaan olisi ollut tuntuva este kolmansista maista tuleville tarjoajille ja se olisi helposti voinut johtaa vastatoimiin EU:n yritysten suhteen.

Uuden vastavuoroisuusasetuksen keinot

Syrjivän menettelyn toteaminen julkisissa hankinnoissa

Asetusehdotuksen mukaan komissio voi käynnistää kolmatta maata koskevan tutkimuksen sen selvittämiseksi, onko kolmas maa käyttänyt tai ylläpitänyt julkisissa hankinnoissa rajoittavia tai syrjiviä hankintatoimenpiteitä tai menettelyjä EU:n jäsenvaltioista olevien tarjoajien suhteen. Komissio voi käynnistää tutkimuksen omasta aloitteesta, jäsenvaltion aloitteesta tai kiinnostuneen osapuolen pyynnöstä. Mikäli komissio tutkimuksessaan toteaa, että kolmas maa käyttää rajoittavia tai syrjiviä toimenpiteitä se ryhtyy neuvottelemaan kyseisen maan kanssa niiden poistamiseksi. Ellei tämä kolmas maa tee riittäviä oikaisevia toimenpiteitä, komissio voi ottaa käyttöön hinnanoikaisutoimenpiteen, joka kohdistuu kyseisestä maasta tulevia tavaroita ja palveluja sisältäviin tarjouksiin julkisissa hankinnoissa. Komissio julkistaa tutkimuksesta tehdyn raportin ja hinnanoikaisutoimenpiteen käyttöönoton.

Hinnanoikaisutoimenpiteen kohde

Hinnanoikaisutoimenpide on asetusehdotuksessa rajoitettu koskemaan tavaroita tai palveluja koskevia tarjouksia, joiden arvo on yli 5.000.000 euroa ja joiden arvosta yli 50 prosenttia on peräisin syrjiväksi todetusta maasta. Syrjivästä maasta olevan tarjoajan tarjoukselle asetetaan hintarangaistus, ellei se pysty osoittamaan, että alle 50 prosenttia sen tarjouksen kokonaisarvosta muodostuu hinnanoikaisun kohteena olevan maan tavaroista ja palveluista. Kaikille tarjouksille asetetaan hintarangaistus jos yli 50 prosenttia tavaroista tai palveluista on syrjivästä maasta. Näyttötaakka tavaroiden ja palveluiden alkuperästä on asetusehdotuksen mukaan tarjoajalla, kun se aiemman ehdotuksen mukaan oli hankintayksikön velvollisuutena. Näyttötaakan siirtäminen tarjoajalle on hyvä uudistus. Tarjoaja voi jo tarjousta tehdessään valmistautua esittämään näytön tavaroiden alkuperästä ja näytön hankkiminen ei silloin viivästytä hankintamenettelyä.

Ehdotettujen säännösten mukaan hinnanoikaisutoimenpide voitaisiin rajoittaa koskemaan koko valtion sijasta vain osavaltiota tai tiettyä kuntaa. Sinänsä hinnanoikaisutoimenpiteen kohdistaminen rajoitetummin kuin koko maan yrityksiin voisi toimia jos valtiossa on isoja itsenäisiä hallintoalueita. Tällaisen rajoitetun toimenpiteen painoarvo voi kuitenkin olla vähäinen kun maan kanssa neuvotellaan kauppasopimuksista.

Hinnanoikaisutoimenpiteitä ei asetusehdotuksessa esitetä kohdistettavaksi eurooppalaisiin PK –yrityksiin. Ne voisivat kuitenkin välillisesti joutua sen kohteeksi jos ne toimivat alihankkijoina toiselle tarjouksen tehneelle yritykselle. Hankintayksikölle voi olla haastavaa arvioida onko jonkun tarjouksen osalta kyse tilanteesta, jossa alihankkijan tai alihankkijoiden tuottamat tavarat tai palvelut yhdessä tarjoajan tavaroiden ja palvelujen kanssa edellyttävät hinnanoikaisutoimenpiteen käyttöä.

Hintarangaistuksen määrä

Silloin kun tarjous sisältää yli 50 prosenttia syrjiväksi todetusta maasta olevia tuotteita tai palveluja tarjoajan tarjousta korotetaan tarjousten vertailuvaiheessa enintään 20 prosenttia. Mikäli kyseinen tarjous voittaa tarjouskilpailun, sen tarjouksen arvo on kuitenkin alkuperäinen hinta.

Tarjoajan ei tarvitse esittää tarjouksensa liitteenä selvitystä tavaran ja palvelun alkuperästä. Vasta jos tarjous voittaa, tulee selvitys antaa. Tämä menettelyjärjestys noudattaa julkisissa hankinnoissa noudatettua tarjouksessa annettujen tietojen todentamistapaa, mutta silloin kun kyse on alkuperäselvityksestä se voi johtaa hankintamenettelyn pitkittymiseen. Muiden tarjoajien oikeusturvan kannalta syrjivästä maasta peräisin olevia tuotteita tai palveluja sisältävä tarjous on ongelmallinen. Mahdollisuus selvittää voittaneen tarjoajan tuotteiden ja palvelujen alkuperä valitusta tai hintarangaistuksen asettamista varten tai tarjouksen alihintaisuuden osoittamiseksi on hyvin rajallinen.

Hinnanoikaisutoimenpiteen käyttöönotto

Jäsenvaltioiden tulee ilmoittaa komissiolle ne hankintayksiköt, joiden tehtävänä on panna hinnanoikaisutoimenpide täytäntöön. Tämä velvoite on vielä tarkemmin määrittelemättä. EU:n jäsenmaissa on julkisten hankintojen toteutus järjestetty eri tavoilla. Niiden hankintayksikköjen, jotka voivat määrätä hinnanoikaisurangaistuksen tulisi olla riittävän suuria, että ne kykeneviä arvioimaan tarjousten sisältöä.

Hinnanoikaisutoimenpiteen soveltamisen ongelmia

Vastavuoroisuusasetuksen sisältämien toimenpiteiden tavoitteena on toimia painostuskeinona kolmansia maita kohtaan, joiden kanssa pyritään solmimaan markkinoille pääsyä koskeva kauppasopimus. Vastavuoroisuusasetuksessa ei ole esitetty selvitystä siitä kuinka usein julkisten hankintojen kilpailutuksessa tarjotaan syrjivistä maista tulevia tavaroita tai palveluja. Ennen vastavuoroisuusasetuksen säätämistä olisikin tarpeen selvittää minkälaisia ja kuinka suuria julkisia hankintoja menettelyt voisivat koskea.

Vastavuoroisuusasetuksen tehokkuus perustuisi syrjivästä maasta olevia tuotteita tai palveluja sisältävän tarjouksen hintaan asetettavaan hintarangaistukseen. Mikäli hinta on niin alhainen, että tarjoaja voittaa kilpailutuksen hankintayksikön tulisi ehkä vielä selvittää, kattaako hinta hankinnan kokonaiskustannukset, jolloin tarjous tulisi poikkeuksellisen alhaisena hylätä. Hankintayksikön mahdollisuus tarkistaa tarjoajan esittämä selvitys riittävästä hinnasta on melko vähäinen.

Tavaran ja palvelun alkuperän varmistaminen voi olla vaikeaa. Silloin kun tuotetta on saatavissa useasta paikasta ja sille on maailmanmarkkinahinta, tarjoaja ei tarjousta tehdessään välttämättä ole sopinut toimituksesta minkään tuottajan kanssa vaan ostaa sen myöhemmin. Tavara voi myös koostua useasta maasta tulevista osista, jolloin niiden osuus tarjouksessa on vaikea määritellä. Palvelun osalta ongelmia alkuperässä voi olla mm it- palveluissa, joissa varsinkin ohjelmistojen ylläpito ja asiakastuki voi tulla myös muusta maasta, kuin missä tarjoaja sijaitsee. Lisäksi alihankkijan vaihtaminen on sopimuksen aikana pääsääntöisesti sallittu.

Edellä mainituin perustein Suomen Yrittäjät suhtautuu varauksella vastavuoroisuusasetuksen säätämisen. Ennen työn etenemistä, tulisi tehdä selkeä ja kattava selvitys niistä kansainvälisen kaupan ongelmista, joihin asetuksella tavoitellaan muutosta. Mahdollisesti voitaisiin myös tehdä vertailu vaihtoehtoiseen ratkaisumalliin, joka perustuisi vain neuvotteluihin kolmansien maiden kanssa.

Suomen Yrittäjät

Jussi Järventaus Anja Tuomola
toimitusjohtaja lainopillinen asiamies