Ympäristömenettelyjen sujuvoittamista ja tehostamista koskevan työryhmän raportti

Ympäristöministeriö

Ympäristöministeriö asetti marraskuussa 2014 arviointiryhmän arvioimaan ympäristöön kohdistuvien lupa- ja arviointimenettelyiden sujuvoittamista ja tehostamista koskevia toteuttamisvaihtoehtoja. Tavoitteena on, että investointi- ja elinkeinohankkeet voivat edetä sujuvasti ja tehokkaasti ympäristönsuojelutavoitteista tinkimättä. Työryhmän puheenjohtajana toimi ministeri Lauri Tarasti. Muut jäsenet edustivat ympäristöministeriötä, Sitraa ja korkeinta hallinto-oikeutta.

Arviointiryhmä on kirjannut raporttiinsa 19 ehdotusta ja kannanottoa ympäristömenettelyiden sujuvoittamiseksi ja tehostamiseksi. Esitykset koskevat muun muassa ympäristömenettelyjen siirtämistä ns. yhdelle luukulle, luvanvaraisuuden sekä muutoksenhaun keventämistä sekä yritysten neuvontaa ympäristöprosessien läpiviennissä. Osa toimenpiteistä olisi toteutettavissa hyvinkin nopeasti ja osa edellyttää toteutuakseen vielä erillisiä selvityksiä.

Työryhmä järjesti ennen raportin valmistumista eri tahojen edustajilla keskustelutilaisuuden, jossa oli mahdollisuus esittää mielipiteensä tulevan raportin sisällöistä ja ehdotuksista. Osallistuimme asiasta järjestettyyn tilaisuuteen, minkä lisäksi toimitimme työryhmän jäsenille kirjallisesti huomioita ja näkemyksiä erityisen merkitykselliseksi katsomiimme asiakohtiin. Ehdotuksemme koskivat pienten ja keskisuurten yritysten tarpeita ympäristömenettelyille.

Ympäristöministeriö pyytää Suomen Yrittäjiltä lausuntoa työryhmän raportista. Suomen Yrittäjät lausuu asiasta seuraavaa:

Pk-sektorin näkökulmat on otettu raportissa hyvin huomioon

Työryhmän raporttia voidaan pitää kokonaisuudessaan ansiokkaana. Raporttia laadittaessa on otettu huomioon nimenomaan niiden sidosryhmien mielipiteet, joihin kyseinen sääntely kohdistuu. Korostamme, että tällä tavalla toimimalla saadaan yleisestikin ottaen aikaan parempaa lainsäädäntöä ja velvoitteisiin sitoutuneempia tahoja. Lakien säätämisen ei tule olla itseisarvo.

Raportin pohdinnoissa ja esityksissä on huomioitu laajasti Suomen Yrittäjien ajamia asioita, kuten päällekkäisten ja hitaiden ympäristölupaprosessien sääntelyn kehittäminen. Onkin myönteistä, että työryhmän ehdotukset eivät koske vain suuria hankkeita, vaan myös pienempien yritysten tarpeet lupajärjestelmämuutokselle ovat selvästi näkyvissä. Pienemmillä yrityksillä on osin erilaiset ongelmat lupaprosessien kanssa kuin suuryrityksillä.

Uskomme vakaasti, että hyvinvointimme turvaaminen vaatii uskallusta tarkastella lainsäädäntöä uudella tavalla sekä kyseenalaistaa perinteiset ajatusmallit ja rakenteet. Yhteiskunta tarvitsee vähemmän ja parempaa sääntelyä. Sujuvat ympäristömenettelyt hyödyttävät kansantalouden ohella myös ympäristöä, kun niukkoja viranomaisvoimavaroja kohdennetaan järkevästi ympäristölle vaaraa aiheuttaviin toimiin.

Lisäksi on perusteltua, että sääntelyvalmistelussa huomioidaan yritystoiminnan koko ja laajuus (Pienet ensin –periaate) sekä tuetaan ympäristöhuollon innovaatioita synnyttäviä toimintoja. On selvää, että ympäristöä tulee jatkossakin suojella – mutta järkevällä valvonnalla ja sääntelyllä.

Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen lähtee järkevästä sääntelystä

Yhden luukun periaate

Eduskunnan helmikuussa hyväksymän lakimuutoksen myötä maa-ainesten ottolupa ja ympäristölupa yhdistettiin saman viranomaisen ja päätöksen alle. Muutos oli oikeasuuntainen. Hyvästä uudistuksesta huolimatta yhtä investointi- tai elinkeinohanketta varten voidaan edelleen tarvita useita rinnakkaisia tai peräkkäisiä lupa- ja lausuntomenettelyjä. Tämä kuluttaa sekä yritysten että viranomaisten voimavaroja ja pidentää merkittävästi lupaprosesseja. Ympäristömenettelyjen sujuvoittamisen kannalta olisi arvokasta, että myös muita lupia, viranomaismenettelyjä ja muutoksenhakua yhdistettäisiin yhdeksi kokonaisuudeksi.

Lausunnolla olevan työryhmän raportissa ehdotetaankin, että erillisten ympäristöllisten lupamenettelyjen yhdistämisen hyödyt ja haitat selvitetään perusteellisesti. Näin tulevaisuudessa lupamenettelyjä voitaisiin mahdollisesti hoitaa yhdeltä luukulta. Työryhmän esitys on erinomainen ja vastaa yrittäjäjärjestön näkemyksiä ympäristölainsäädännön merkittävimmistä uudistamistarpeista. Erilaiset menettelyt tulee yhdistää siten, että tuloksena olisi yksi valituskelpoinen päätös.

Painotamme, että yhden luukun periaate helpottaisi ja lyhentäisi merkittävästi ympäristöoikeudellisia lupaprosesseja. Vaikka lupaprosessien yhdistäminen ei ole helppo tehtävä, tulisi asiaan tarttua kunnianhimoisesti ja varata asian selvittämiseksi riittävät resurssit. Yhden luukun periaatteen mukainen selvitys tulee käynnistää välittömästi.

Luvanvaraisuuden keventäminen

Eduskunta hyväksyi helmikuussa ympäristölupaprosesseja sujuvoittavan ympäristönsuojelulain uudistuksen. Uudistuksen myötä muun muassa ympäristölupien automaattisesta määräaikaistarkistusmenettelystä luovutaan ja yritystoiminnan muutostilanteisiin voidaan soveltaa supistettua lupamenettelyä. Uudistuksen arvioidaan vähentävän lupahakemuksia noin 20 prosentilla.

Pk-yritykset ovat kokeneet ongelmalliseksi päällekkäiset ja hitaat lupakäytännöt sekä epätarkoituksenmukaisen kansallisen lupasääntelyn. Näin ollen Eduskunnan hyväksymä esitys ympäristölupamenettelyjen sujuvoittamiseksi on ehdottomasti askel oikeaan suuntaan, joskaan ei riittävä.

Yksi työryhmän merkittävä linjaus koskee nimenomaan luvanvaraisuuskynnysten nostamisen selvittämistä. Ehdotus on erittäin kannatettava. Luvanvaraisuuden kynnystä tulee edelleen nostaa siten, että niukat lupaviranomaisresurssit ohjautuvat ympäristölle vaaraa aiheuttaviin toimintoihin. On perusteltua, että vähäisemmälle tai pienemmän riskin toiminnalle riittää ilmoitus- tai rekisteröintimenettely. Tämä vähentäisi lupien määrää mutta myös nopeuttaisi muiden lupien käsittelyaikoja.

Käytännössä asian selvittämistä jatketaan ympäristönsuojelulain 3. vaiheen uudistamishankkeessa, jonka määräaika kestää vuoden 2015 loppuun.

Menettelyille asetettavat määräajat

Aivan kuten työryhmän raportissa todetaan, ympäristömenettelyjen joutuisuuteen vaikuttavat olennaisesti asioiden käsittelyajat. Selvityksen mukaan vuonna 2013 kaikista ympäristölupahakemuksista 27 % käsiteltiin alle kahdeksassa kuukaudessa, 19 % 8-12 kuukaudessa ja 54 %:ssa käsittelyaika oli yli vuoden. Pisimmät käsittelyajat olivat liikenteen hankkeissa sekä kalankasvatuksessa. Lupahakemusten käsittelyaikoihin vaikuttaa oleellisesti se, joudutaanko hakemusta vielä jälkikäteen syystä tai toisesta täydentämään. Keskimääräiset käsittelyajat myös vaihtelevat melkoisesti eri AVI:en välillä.

Tarastin työryhmä on pohtinut, tulisiko lupamenettelyjen sujuvoittamiseksi asettaa lupakäsittelyille tietyt määräajat. Työryhmä on kuitenkin päätynyt raportissaan siihen, että yhden yleisen määräajan lakisääteinen asettaminen on vaikeaa. Raportissa esitetään, että siirrytään seuraamaan ympäristölupien käsittelyajoissa lupaviranomaisten todellista lupaharkinta-aikaa, joka ajoittuu viimeisen täydennyksen saapumisesta päätöksen antamiseen. Lisäksi työryhmä toteaa, että jos lakisääteisiä käsittelyaikoja jatkossa harkitaan, tarvitaan asiasta erillinen selvitys.

Katsomme, ettei hallintolaissa käsittelyajalle asetettu yleissäännös ole riittävä. Hakijan oikeusturvan ja lupaprosessien joutuisuuden turvaamiseksi on tärkeää, että määritellään selkeät enimmäisajat lupien ja ilmoitusten käsittelyille. Määräaikojen säätämisellä asetettaisiin luvanhakijat alueellisesti keskenään samanarvoiseen asemaan. Lisäksi asetetuilla määräajoilla olisi viranomaistoimintaa ohjaava vaikutus, mikä nopeuttaisi lupaprosesseja.

Olemme esittäneet aikaisemmin Tarastin työryhmälle, että ympäristömenettelyille tulisi asettaa lupaviranomaisia velvoittavat määräajat, joista voidaan poiketa tai määräajan laskeminen katkaista perustellusta syystä. Erilaisia määräaikaan liittyviä malleja voidaan hakea muualta lainsäädännöstä, esimerkiksi palveludirektiivistä, vaikka sen soveltamisalaan ei kuulu ympäristöoikeudelliset lupa-asiat.

Vaihtoehtoisia malleja:

Esim 1: Määräaika alkaa kulua siitä hetkestä, kun viranomaisella on käytössään kaikki päätöksentekoa varten tarvittava materiaali, ml. hakemus ja erilaiset selvitykset. Määräaika olisi velvoittava. Viranomainen voisi pidentää määräaikaa rajoitetuksi ajaksi, jos se on perusteltua asian monitahoisuuden vuoksi. Pidentäminen ja sen kesto on perusteltava asianmukaisesti.

Esim 2: Määräaika asetetaan kullekin prosessille siten, että aika lasketaan siitä, kun lupahakemus tulee vireille. Jotta määräaika ei kuluisi hakijan tai muiden toimijoiden viivästymisestä johtuvasta syystä, voisi lupaviranomainen katkaista määräajan kulumisen esimerkiksi asettamalla puuttuvien selvitysten toimittamiselle määräaikoja. Kun puuttuva asiakirja tai selvitys on toimitettu, määräajan laskeminen alkaa siitä, mihin se ennen määräajan katkaisemista jäi.

Valituslupajärjestelmän laajentaminen ympäristöasioihin

Tarasti työryhmä pohti muun ohella valituslupajärjestelmän kehittämistä. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan lupaviranomaisen päätökseen saa hakea valittamalla muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta. Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan puolestaan valittamalla muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään (YSL 190 §). Valitusoikeutta ympäristölupa-asioissa ei ole rajoitettu.

Raportissa esitetään perustellusti valituslupajärjestelmän laajentamista ympäristön käyttöä koskeviin lakeihin. Valitusluvan myöntämisperusteista säädettäisiin yhtenäisesti hallintolainkäyttölain 13.2 §:n mukaisesti. Työryhmän arvion mukaan valittamista samoilla perusteilla voidaan tehokkaimmin vähentää yhdistämällä eri päätöksentekojärjestelmiä tai eri päätöksiä yhteen menettelyyn.

Muutoksenhakua on perusteltua kehittää siten, että lupaprosessit saadaan kokonaisuudessaan päätökseen kohtuullisessa ja hakijalle ennakoitavissa olevassa ajassa. Kannatamme kehityssuuntaa, jonka mukaisesti valitusoikeutta ympäristölupa-asioissa rajoitetaan. Näin saadaan korkeimman valitustuomioistuimen resursseja ohjattua sellaisiin tapauksiin, jotka edellyttävät lain soveltamista tai päätöksen muutoksenhakua muusta painavasta syystä.

Lisäksi kannatamme ajatusta muutoksenhaun kehittämisestä siihen suuntaan, että valitusmenettelykin hoituisi mahdollisuuksien mukaan nk. yhden luukun periaatteella.

Hallinnon palveluperiaatteen kehittäminen

Pk-yritykset ja erityisesti pienemmät toimijat eivät useinkaan tunne ympäristölupaprosessien kulkua ja sitä, mitä heiltä prosessin etenemiseksi edellytetään. Lupamenettely saattaa edetä hitaasti jo siitä syystä, ettei hakemusta osata täyttää oikein. Näissä tilanteissa on ensiarvoisen tärkeää, että hakija saa lupaviranomaiselta riittävää ohjeistusta ja neuvontaa. On selvää, että ennakkomenettely sekä muut hakijan ja viranomaisen väliset yhteistyön muodot nopeuttavat omalta osaltaan myös ympäristöprosesseja. Toivoimme Tarastin työryhmältä esityksiä hallinnon palveluperiaatteen kehittämiseksi.

On erittäin myönteistä, että lausunnolla olevassa raportissa on tunnistettu erityisesti pienempien yritysten neuvonnan tarve. Työryhmä esittääkin, että toiminnanharjoittajan ja lupaviranomaisen välistä vuorovaikutusta tulee parantaa myös pienemmissä hankkeissa. Ehdotuksen mukaan ympäristönsuojelulakiin tulee lisätä säännös, jonka mukaan hakija voi pyytää sähköisesti hallintolain 8 §:ssä tarkoitettua neuvontaa täydellisempää neuvontaa. Neuvontavelvollisuus koskisi näin esimerkiksi opastusta hakemuksen sisällöstä, tietoa tarvittavista selvityksistä ja lausunnoista sekä arvion asian käsittelyn aikataulusta.

Suomen Yrittäjät

Jussi Järventaus Tiina Toivonen
toimitusjohtaja lainopillinen asiamies