Maakuntien valtakunnalliset palvelukeskukset: yhteishankintojen palvelukeskus

Sote- ja maakuntauudistuksen valmisteluryhmille

Yleistä

Sote- ja maakuntauudistuksen yhteydessä on tarkoitus perustaa neljä maakuntien valtakunnallista palvelukeskusta. Nämä ovat:

• Yhteishankintojen palvelukeskus
• Toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskus
• Talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus
• Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen palvelukeskus

Tässä lausunnossa keskitytään SY:n näkemykseen erityisesti yhteishankintojen palvelukeskuksesta.

Vaikka tämänhetkisissä luonnoksissa ei varsinaisesti esitetä hankintojen täydellistä keskittämistä, on hyvä nähdä sellainen riski. Hankintojen pakollinen keskittäminen valtakunnalliselle toimijalle jopa suoraan kuntatasolta ohi maakuntatason toisi mukanaan huolestuttavan kehityksen.

Hankintojen keskittäminen johtaa väistämättä hankintojen koon kasvuun. EU-komission hankintatyöryhmien kokouksissa on havaittu jäsenvaltioissa trendi, että keskitetyt hankintayksiköt aiheuttavat pk-yritysten huomioimisen sivuuttamisen ja markkinoiden ja innovaatioiden tuntemuksen heikkenemisen, kun etäisyydet kasvavat. Suomen kokemukset tukevat havaintoa. Suomalaisten pk-yrittäjien tunnistamista julkisten hankintojen ongelmista suurimmat ovat hankintojen keskittyminen ja liian monimutkaiset menettelyt.

Lainaus maakuntalakiluonnoksen perusteluista (126 §)

”Yhteishankintojen palvelukeskus olisi osakeyhtiö, joka toimisi maakuntien valtakunnallisena yhteishankintayksikkönä. Palvelukeskuksen perustehtävä olisi kilpailuttaa ja ylläpitää palveluita ja tuotteita koskevia puitejärjestelyjä sekä tarjota hankintayksiköille asiantuntijapalveluita hankintoihin ja hankintamenettelyihin liittyvissä kysymyksissä. Asiakkaina olisivat maakunnat ja maakuntien oman palvelutuotannon yksiköt ja valtion viranomaiset, jotka eivät kuulu valinnanvapauden piiriin. Palvelukeskus toimisi ammattimaisena julkisten hankintojen kilpailuttajana ja hankinta-asiantuntijana sekä hankintoja koskevien sopimuksien ja toimittajatiedon hallinnoijana. Palvelukeskus yhdistäisi maakuntien hankintavolyymejä kilpailutilanteen huomioivissa kokonaisuuksissa ja edistäisi maakuntien hankintatoimen laadukasta toteuttamista ja varojen tehokasta käyttöä sekä tukisi maakuntia myös vaativien hankintojen suunnittelussa ja kilpailutuksissa.”

Maakuntalakiluonnoksen 125 §: Palvelukeskuksen palvelujen käyttövelvoite

Maakunnan, maakuntakonsernin tytäryhteisön ja maakunnan palvelulaitoksen on käytettävä 126—129 §:ssä tarkoitettuja palvelukeskusten tuottamia palveluja, ellei 126, 128 ja 129 §:ssä tarkoitetuissa palveluissa muun palveluntuottajan tarjoaman palvelun käyttö ole tietyssä toiminnassa tai asiassa taikka sen osassa välttämätöntä taloudellisesta, toiminnallisesta, teknisestä tai muusta vastaavasta perustellusta syystä.
Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin käyttövelvoitteen piiriin kuuluvista palveluista.”

Käyttövelvoitetta perustellaan halulla stabiloida maakuntien kustannuksia, ja ehkäistä siten niiden joutumista kriisimenettelyyn tai maakuntien keskinäiseen kilpailuun. Perustelut tukevat siis valtio-ohjausta maakuntiin. On riittämätöntä ja uusien hankintadirektiivien tavoitteiden vastaista , että pk-yritysten parempi mukaanpääsy on tässä kohtaa sivuutettu.

Hankintojen keskittämisvelvollisuutta voidaan perustellusti pitää ylimitoitettuna toimenpiteenä. Jos palvelukeskus onnistuu ydintehtävässään, joka on asiantuntemuksen ja osaamisen lisääminen hankintatoimessa sekä hankintojen toteutuksen koordinointi, ei tätä ydintehtävää ole tarpeen täydentää pakolla.

Sen sijaan on tärkeää huolehtia siitä, että maakunnat ja kunnat voivat vastata itse elinvoimatekijöistään. Hankinnat ovat mahdollisuus tähän: esimerkiksi pieni hiilijalanjälki, innovatiiviset julkiset hankinnat tai luomutuotannon edistäminen julkisia hankintoja käyttäen voivat olla mainetekijöitä, joita kunta tai maakunta haluaisi korostaa. Hankintojen keskittäminen johtaa omistajaohjauksen heikentymiseen hankintastrategioissa. Riskinä on elinvoimamahdollisuuksien hukkaamisen lisäksi monopolisoituminen ja kynnyksen muodostuminen markkinoille pääsyyn.

Osaamisen lisääminen kyllä, keskittäminen ei

Hankintojen osaamisen lisäämiselle on perusteet, keskittämiselle ei. Sote- ja maakuntauudistuksen myötä hankintaosaamisen hankkiminen helpottuu. On kuitenkin tunnistettava se riski, että jo pelkkä sote-palveluiden järjestämisvastuun siirto kunnilta maakunnille uhkaa lisätä hankintojen kokoa. Kun rakenteet keskittyvät, keskittyvät myös niiden päälle rakennettavat toiminnot, ellei riskejä oteta riittävästi huomioon.

Tärkeää on hankintahenkilöstön osaamistason nostaminen siten, että hankintalain suomia mahdollisuuksia käytetään jatkossa enemmän. Tavoitteena tulee olla kaikin puolin joustavat menettelyt ja käytännöt. Erityistä huomiota on kiinnitettävä hankintojen jakamiseen osiin, jotka soveltuvat tarjottaviksi myös pienille ja keskisuurille kotimaisille yrityksille eivätkä pelkästään suurille monikansallisille tuottajille.

SY vaatii, että

• markkinoiden toimivuuden
• alueellisen elinvoiman
• itsehallinnon
• pk-yritysten toimintaympäristön

näkökulmat otetaan pohdinnoissa huomioon. Pidempiaikaisia vaikutuksia markkinoiden toimivuuteen tulee arvioida laajasti.

Itsehallinnollinen näkökulma ja maakuntien rooli

Esitetty velvollisuus maakunnille käyttää palvelukeskusta on kirjattu maakuntalain 125 §:ksi. Tämä on ongelmallinen velvoite maakunnallisen itsehallinnon vaalimisen näkökulmasta. Jo siksi käyttövelvoitteesta tulee yksiselitteisesti luopua. Kuten luonnoksessa on todettu, hankintojen koordinaatio on joka tapauksessa tarkoitettu niin tiiviiksi, että varsinainen säädetty käyttövelvoite on tarpeeton.

Maakuntien hankintatoimen pakkoon perustuva keskittäminen olisi täysin toisenlaista tehtävien antamista ja keskittämistä kuin koskaan aiemmin on kunta- tai aluehallinnossa tehty. Kysymys on myös maakunnan itsehallinnosta. Hankintatoimi on merkittävä osa kunnallista itsehallintoa ja itsemääräämisoikeutta – näin myös tulevissa maakunnissa.
Uudistuksessa hankintatointa tulisi ohjata paremminkin siihen suuntaan, että maakunnat ymmärtävät oman päätöksentekonsa merkityksen hankinta-asioissa ja haluavat itse suunnitella ja toteuttaa hankinnat, jotta alueella voi toimia elinvoimaisia yrityksiä. Näiden yrittäjien ja työntekijöiden verotuloilla voidaan tuottaa kuntalaisten tarvitsemat palvelut. Keskittäminen ei ole tästäkään näkökulmasta oikea tavoite.

Hankintakäytännöt: joitakin huomioita

• Esitys käyttövelvoitteesta on vastoin hyviä hankintakäytäntöjä ja uudistuvan hankintasääntelyn tavoitteita pk-yritysten paremmasta mukaanpääsystä: se on vanhentunut ajattelumalli, volyymietuja ei saavuteta muissa kuin isoissa bulkkitavarahankinnoissa. Muissa hankinnoissa väkisin kasvatetut hankinnat aiheuttavat riskejä, markkinoiden sulkeutumista ja sitä myötä lisäkustannuksia.
• Pk-yritykset kärsivät keskittymisestä eniten, hankintojen koko kasvaa ja monimutkaisuus lisääntyy.
• Selvää on, että pk-yritykset eivät pääse tyydyttävällä tavalla mukaan hankintoihin.
• Uusi hankintalaki: hankintojen osiinjakamisvelvoite ulottuu tämän kokoluokan hankintoihin. Velvoite jää kuolleeksi kirjaimeksi, jos hankintatoimen rakenne pakotetaan suuria kokonaisuuksia suosivaksi.
• Puitesopimuksista tulee usein palautetta, että on epäselvää, miten kysyntä puitejärjestelyyn valituille ohjautuu. Kaikille toimittajiksi valituille ei ehkä ohjaudu lainkaan kysyntää.
• Puitesopimukset voivat jopa enemmän sulkea markkinoita kun mahdollistaa uusia mukaan. Yhteishankintojen palvelukeskus johtaa puitesopimusten yleistymiseen entisestään, jolloin tarjoajalla on kaksinkertainen työ: pitää ensi päästä puitetoimittajaksi ja sitten vielä voittaa minikisa. Tarjoajien näkökulmasta tämäkään kehitys ei ole toivottava.

Käyttövelvoite

Lähtökohtanamme on yksiselitteisesti, että käyttövelvoitetta ei tule säätää. Jos osa hankinnoista tästä huolimatta tulee käyttövelvoitteen piiriin, pitäisi sallia, että maakunta voi aina irrottautua käyttövelvoitteesta. Valtakunnallisen yhteishankintakeskuksen käyttöön pitää maakunnan päätyä vain, jos se on maakunnan mielestä paras vaihtoehto. Ainoastaan silloin kun alueellisia toimittajia ei ole, voisi valtakunnallisten yhteishankintojen toteuttaminen olla sallittua.

Mieluiten järjestelmä on toteutettava niin, että maakunta saa käyttää valtakunnallista yhteishankintayksikköä vain, jos se on ensin julkaissut uuden hankintalain mukaisen yleisen avoimuusilmoituksen (Hankintalakiesitys HE 108/2016 vp, esitetty 58.3 §) Muutoin linjaukset maakunnan itsehallinnosta ja valinnanvapaudesta ja pk-tuottajien mukaanpääsystä eivät toteudu.

Negatiivisia vaikutuksia tiiviisti

• Paikallistuntemus ja alueellinen markkinatieto jäävät kokonaan varjoon, jolloin pienemmät hankinnat uhkaavat kadota.
• Tilaukset menevät suurille toimijoille, jolloin maakuntien toimijat näivettyvät, osaaminen katoaa, verotulot paikallista yrittäjiltä ja työntekijöiltä jäävät saamatta.

Yhteenvetona

• Suhtaudumme erittäin kriittisesti kaikkiin muihin yhteishankintojen palvelukeskuksen tehtäviin paitsi osaamisen keskittämiseen, yhteisiin tilastoihin, ohjaamiseen ja koordinointiin sekä markkina-analyysien valmisteluun
• Yhteishankintojen palvelukeskuksen tarpeellisuus ylipäätään on kyseenalaista – vaatii vähintään tarkempia perusteluita ja yritysvaikutusten arviointia
• Palvelukeskuksen käyttövelvoitteeseen ei yhteishankintojen osalta ole tarvetta. On riittävää, että strategiat toteutuvat ja asiantuntemus paranee
• Lähtökohtana pitää vähintään olla, että ainoastaan silloin kun alueellisia toimittajia ei ole, voidaan toteuttaa valtakunnallisia yhteishankintoja

Suomen Yrittäjät vaatii, että yhteishankintojen palvelukeskukselle ei säädetä käyttövelvoitetta. Yhteishankintojen palvelukeskuksen tulee toteuttaa vain asiantuntija- ja analyysipalveluja – ei tehdä varsinaisia hankintoja.

Suomen Yrittäjät

Antti Neimala
varatoimitusjohtaja

Satu Grekin
kilpailuasioiden päällikkö

Lisätietoja

Asiaan liittyvät seuraavat materiaalimme:

Yrittäjien malli sote- ja maakuntauudistukseen (pdf)
http://www2.yrittajat.fi/File/3371ffe5-0468-4378-8c32-1b9831376973/SY_yrittajien_malli_sote_ja_maakuntauudistukseen.pdf

SLIDESHARE Yrittäjien malli sote- ja maakuntauudistukseen (pdf)
http://www.slideshare.net/suomenyrittajat/yrittjien-malli-sote-ja-maakuntauudistukseen