Lausunto kuluttajaviranomaisten toimivaltuuksien uudistamista koskevasta mietinnöstä

Oikeusministeriö

Yleiset huomiot esityksestä

Oikeusministeriön asettama työryhmä on valmistellut kuluttajansuojaviranomaisten toimivaltuuksia koskevan mietinnön. Mietintö on laadittu hallituksen esityksen muotoon. Suomen Yrittäjät on osallistunut työryhmätyöskentelyyn ja toteaa lausuntonaan seuraavaa.

Suomen Yrittäjät kannattaa kuluttajaviranomaisten toimivaltuuksien lisäämistä siten, että viranomainen pystyy puuttumaan nykyistä tehokkaammin säännöksiä rikkovien yritysten toimintaan, joka osoittaa tietoista piittaamattomuutta lainsäädännön velvoitteista. Kuluttajaviranomaisen tehokkaat toimivaltuudet edistävät sekä kuluttajien oikeuksien toteutumista että vastuullisesti ja lainmukaisesti toimivien yritysten kilpailukykyä. Suomen Yrittäjät kuitenkin toteaa, että mietintö sisältää joitakin yksityiskohtia, joihin toivotaan vielä selkeytystä jatkovalmistelun aikana.

Ehdotettu seuraamusmaksu on mahdollista määrätä useista eri lakeja koskevista rikkomuksista. Koska itse säädöspohja on hyvin hajanainen ja säädösten soveltaminen on osittain tulkinnanvaraista, on riittävän oikeusvarmuuden takaamiseksi jatkovalmistelussa kiinnitettävä erityistä huomiota lain selkeyteen, täsmällisyyteen ja ymmärrettävyyteen. Vain näin voidaan varmistaa se, että elinkeinonharjoittajat ymmärtävät ja kykenevät arvioimaan, mitä toimivaltuuksia viranomainen voi käyttää.

Toimivaltuuksia koskevassa lainsäädännössä on myös varmistettava, että ainoastaan selkeisiin rikkomuksiin puututaan seuraamusmaksulla. Esimerkiksi ehdotetun lain 13 § mahdollistaa seuraamusmaksun määräämisen, jos yritys jättää antamatta olennaisia tietoja eli rikkoo kuluttajansuojalain 2 luvun 7 §:ää. Kuluttajansuojalan 2 luvun 7 §:n mukaan arvioitaessa tietojen riittävyyttä otetaan huomioon tietojen selkeys, ymmärrettävyys ja oikea-aikaisuus, käytettyyn viestimeen liittyvät rajoitteet sekä elinkeinonharjoittajan muut toimenpiteet olennaisten tietojen antamiseksi kuluttajille. Kuluttajansuojalain esitöissä (HE 32/2008 vp s. 26) puolestaan todetaan, että elinkeinonharjoittajan voidaan katsoa laiminlyöneen tiedoksiantovelvollisuutensa, vaikka tiedot olisi annettu, jos ne on annettu epäselvästi. Muun muassa kyseisen säännöksen noudattamiseen sisältyy siten tapauskohtaista harkintaa ja tulkintaa. Säädöksen noudattamista on arvioitu myös oikeuskäytännössä (esim. MAO:265/11, KKO:2011:65).

Lakiehdotuksen 13–16 §:iin sisällytettyjen moninaisten säädösten mahdollisten tulkintaepävarmuuksien johdosta Suomen Yrittäjät pitää erityisen tärkeänä sitä, että kuluttajaviranomaisten laajennettuja ja uusia toimivaltuuksia käytetään ainoastaan poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa on kyse selkeistä, merkittävistä ja tietoisista lain rikkomuksista.

Yritys, joka haluaa toimia lainmukaisesti, mutta esimerkiksi mainoskampanjassaan soveltaa tulkinnanvaraisia säännöksiä kuluttajaviranomaisen tulkintalinjasta poiketen, ei saa joutua seuraamusmaksun tai muiden uusien viranomaisen toimivaltuuksien kohteeksi, jos selkeää oikeuskäytäntöä tai ohjeistusta lain soveltamisesta ei ole saatavilla.

Huomiot yleisperusteluista

Oikeudenkäyntikulujen korvaamisen suhteen mietinnössä ei esitetä poikettavaksi kiellon määräämistä koskevien asioiden osalta ennestään noudatetusta sääntelystä, jonka mukaan asianosaiset vastaavat itse oikeudenkäyntikuluistaan. Mietinnössä ratkaisua on perusteltu oikeudenkäyntikulujen yhdenmukaisella kohdistumisella samassa oikeudenkäynnissä: mikäli samassa prosessissa haetaan sekä kieltoa että seuraamusmaksua, oikeudenkäyntikulujen on kohdistuttava samalla tavalla.

Kyseinen kanta on perusteltu, mutta yksipuolinen. Kuten Suomen Yrittäjät on työryhmätyöskentelyn aikana esittänyt, pidämme tärkeänä, että oikeudenkäyntikulujen jakautumisen eri ratkaisuvaihtoehtoja pohdittaisiin laajemmin. Yritysten oikeussuojan kannalta olisi tärkeää, että viranomainen vastaisi voittaneen elinkeinonharjoittajan oikeudenkäyntikuluista, jos oikeudenkäyntikulujen kohdistumista yritykselle pidettäisiin ilmeisen kohtuuttomana tai jos oikeudenkäynti aiheutuisi viranomaisen virheestä.

Mietinnössä ei lainkaan esitetä tai arvioida vaihtoehtoisia ratkaisumalleja. Asiaa tulisi arvioida tarkemmin jatkovalmistelussa. Esimerkiksi kilpailu- ja hankinta-asioissa oikeudenkäyntikulut määräytyvät hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella:

”Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. — Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.”

Huomiot pykälistä ja niihin liittyvistä yksityiskohtaisista perusteluista

Tarkastukset asuintiloissa

Ehdotetun kuluttajansuojaviranomaisen toimivaltuuksista annettava lain 8 §:ssä laajennetaan tarkastusoikeuksia CPC-asetuksen perusteella. Nykyisen kansallisen säännöksen mukaan tarkastusta ei saa tehdä kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa. Koska viranomaisen pääsy kotirauhan suojaa nauttiviin tiloihin on merkittävä muutos aiempiin tarkastusoikeuksiin verrattuna, pykälän yksityiskohtaisiin perusteluihin tulisi täsmällisemmin selventää tällaisen tarkastuksen poikkeuksellisuutta ja välttämättömyyttä.

Kuten Suomen Yrittäjät on työryhmätyöskentelyssä painottanut, tarkastusta asuintiloissa tulisi käyttää ainoastaan erityisen poikkeuksellisissa tilanteissa. Viranomainen tulisi voida suorittaa tällaisen tarkastuksen ainoastaan esimerkiksi silloin, kun liiketoiminnassa käytettävät aineistot ja tiedot sijaitsevat pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyssä tilassa ja näiden fyysinen tarkastaminen olisi välttämätöntä merkittävän rikkomuksen selvittämiseksi tilanteessa, jossa elinkeinonharjoittaja ei vastaa viranomaisen tietopyyntöihin.

Mietinnön s. 68-69 mukaan ”Tämän lisäksi edellytettäisiin, että toimivaltai-sella viranomaisella on perusteltua syytä epäillä yhteistyöasetuksen sovel-tamisalaan kuuluvaa sääntelyä rikotun tai rikottavan tavalla, josta voi olla seuraamuksena seuraamusmaksu tai rikoslaissa (39/1889) säädetty rangaistus. Perustellulla syyllä viitataan konkreettiseen, yksilöityyn syyhyn.” Edellä mainitun perustelun nojalla jää lisäksi epäselväksi mitä konkreettisella ja yksilöidyllä syyllä tarkoitetaan. Tätä kohtaa on syytä täsmentää jatkovalmistelun aikana.

Seuraamusmaksun määrääminen muille kuin 13–16 §:ssä tarkoitetulle elinkeinonharjoittajalle

Ehdotetun lain 17 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan seuraamusmaksu määrättäisiin lähtökohtaisesti elinkeinonharjoittajalle. Seuraamusmaksu voitaisiin poikkeuksellisesti määrätä elinkeinonharjoittajan lisäksi joko yksinomaan luonnolliselle henkilölle, kuten yrityksen johdolle, tai toiselle oikeushenkilölle. Seuraamusmaksu olisi myös mahdollista määrätä sekä elinkeinonharjoittajalle että muulle taholle.

Kuten Suomen Yrittäjät on työryhmätyöskentelyn aikana tuonut esiin, seuraamusmaksun määrääminen rikkomuksista määräysvaltaa käyttävälle luonnolliselle henkilölle, kuten yrityksen johdolle, on kansallisessa lainsäädännössämme poikkeuksellista ja tulee kyseeseen pääasiassa rikoslain mukaisissa rikoksissa sekä vakavissa rikkomuksissa tai laiminlyönneissä (esimerkiksi rahanpesulain velvoitteiden rikkominen). Sen sijaan esimerkiksi kilpailulaki ei mahdollista seuraamusmaksun määräämistä yrityksen johdolle edes vakavissa ja laajalle ulottuvissa kartellirikkomuksista, vaan seuraamusmaksu määrätään ainoastaan elinkeinonharjoittajalle.

Kuten Elinkeinoelämän keskusliitto EK on eriävässä mielipiteessään esittänyt, seuraamusmaksun määräämistä usealle eri taholle onkin syytä edelleen tarkentaa. Lain yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi myös selkeyttää vastuunjakoa tilanteessa, jossa seuraamusmaksua haetaan sekä elinkeinonharjoittajalle että esimerkiksi johtoasemassa toimivalle henkilölle. Yhteenlaskettu seuraamusmaksu voisi muodostua kohtuuttoman suureksi, jos elinkeinonharjoittaja ja johtoasemassa toimiva on käytännössä sama henkilö.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan seuraamusmaksun kohdistaminen yksinomaan muulle kuin 13–16 §:ssä tarkoitetulle elinkeinonharjoittajalle voisi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun elinkeinonharjoittaja on maksukyvytön tai tämän toiminta on lopetettu. Kyseisessä perustelussa tulisi täsmentää, ettei elinkeinonharjoittajan tavanomainen maksukyvyttömyys tai toiminnan lopettaminen konkurssiin johdosta aiheuta johdon vastuuta seuraamusmaksusta. Johdon maksuvelvollisuus tulisi aina edellyttää sitä, että seuraamusmaksun määrääminen elinkeinonharjoittajalle johtaisi tehottomuuteen elinkeinonharjoittajan lainkiertämistarkoituksen johdosta.

Lisäksi maksukyvyttömyydestä johtuvia kuluttajansuojan rikkomuksia ei tulisi sanktioida seuraamusmaksulla, joka asetetaan yrityksessä määräysvaltaa käyttävälle luonnolliselle henkilölle tai muulle taholle. Näin on esimerkiksi silloin, kun yritys ei maksukyvyttömyyden vuoksi kykene suoriutumaan kuluttajansuojalain 6 luvun 17 §:n 2-4 momentin mukaisista suoritusten palauttamiseen liittyvistä velvoitteistaan.

Esimerkiksi lakisääteisten velvoitteiden laiminlyöntiä koskevaa liiketoimintakieltolain (1059/1985) 3 §:n 1 momentin 1 kohtaa tarkennettiin vuonna 2017 siten, että liiketoimintakieltoon voidaan määrätä henkilö, joka on laiminlyönyt lakisääteisiä velvoitteita muusta kuin maksukyvyttömyydestä johtuvasta syystä. Pelkästä maksukyvyttömyydestä johtuva lakisääteisen velvoitteen laiminlyönti ei siten voi olla hallituksen jäsenelle tai toimitusjohtajalle asetettavan liiketoimintakiellon perusteena. Samoin tulisi säätää, kun seuraamusmaksua määrättäisiin määräysvaltaa käyttävälle luonnolliselle henkilölle tai muulle taholle kuluttajaa koskevien säännösten rikkomuksista.

Seuraamusmaksun suuruus

Työryhmätyöskentelyn aikana keskusteltiin ehdotetun seuraamusmaksun suuruudesta. Suomen Yrittäjät on työryhmässä esittänyt, että seuraamusmaksun tulee olla oikeanmukaisessa suhteessa rikkomuksen laatuun, tahallisuuteen tai haitallisuuteen nähden. Tämä onkin näkemyksemme mukaan otettu huomioon lakiehdotusluonnoksen 19 §:ssä.

Seuraamusmaksu ei saa muodostua kohtuuttomaksi ottaen huomioon, että seuraamusmaksu määrätään perustuen yrityksen liikevaihtoon – ei liikevoittoon. Maksimimäärää asetettaessa onkin otettava huomioon myös toimialat, joilla katteet ovat pieniä. Työryhmä päätyikin kompromissina ehdottamaan 4 %:n maksimimäärää seuraamusmaksulle.

Seuraamusmaksu, joka on suuruudeltaan 4 % yrityksen liikevaihdosta, on käytännössä merkittävä sanktio ja sisältää huomattavan pelotevaikutuksen. Toisin kuin Kilpailu- ja kuluttajavirasto ja Kuluttajaliitto mietintöön liitetyssä lausumassaan ehdottavat, Suomen Yrittäjät pitää työryhmän ehdottamaa 4 %:n seuraamusmaksun maksimäärää hyväksyttävänä kompromissina, sillä se vastaa ns. Omnibus-direktiivissä asetettua tasoa.

Esitettyä suurempi seuraamusmaksu olisi ilmeisen kohtuuton suhteessa 13–17 §:ssä esitettyihin rikkomusten luonteisiin. Mikäli rikkomuksessa käytetty toimintamalli täyttää petoksen tunnusmerkit, asiaa tulisi ajaa rikosoikeudellisilla periaatteilla erillisessä prosessissa.

Muut huomiot

Suomen Yrittäjät kannattaa kuluttajaviranomaisen tehokkaiden toimivaltuuksien varmistamista. Suomen Yrittäjät haluaa kuitenkin korostaa, että seuraamusmaksumekanismilla ei tule puuttua muihin kuin merkittäviä markkinahäiriöitä aiheuttaviin vakaviin rikkomuksiin.

Viranomaisen on ensisijaisesti panostettava tiedottamiseen, neuvontaan ja neuvotteluihin ennen seuraamusmaksun esittämistä markkinaoikeudessa.

Kunnioittavasti

Suomen Yrittäjät

Janne Makkula Marjut Viding
työmarkkinajohtaja asiantuntija